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Per la proposizione dei motivi aggiunti di ricorso non si applica il termine dimezzato dell'art. 23-bis, co. 2, L. TAR

Con la sentenza dell'Adunanza Plenaria n. 2155 del 15/04/2010, il Consiglio di Stato risolve il contrasto che si era verificato tra diverse Sezioni (ed anche tra diversi Tribunali di merito) in relazione alla rilevante problematica dell'applicazione, ai motivi aggiunti di ricorso, del termine cd. dimidiato previsto dall'art. 23-bis L. n. 1034/1971 e s.m.i.. Come noto, la questione concerne il termine di proposizione dell'azione impugnatoria dei provvedimenti adottati consequenzialmente a quello impugnato con il ricorso principale (ovvero, ma, oggi come oggi, con minore rilevanza, quella di evidenziazione ed ingresso, nel processo, di ulteriori vizi del medesimo provvedimento impugnato, da esprimersi – appunto – sotto la necessaria forma di ulteriori motivi di ricorso). In merito, la giurisprudenza si era interrogata sull'applicabilità dell'eccezione al dimezzamento dei termini posto dalla norma de qua (laddove essa prescrive, testualmente, che “i termini processuali previsti sono ridotti alla metà, salvo quelli per la proposizione del ricorso”) alla notificazione del ricorso per motivi aggiunti. In realtà, e per lungo tempo, il problema non si era neppure posto, ritenendosi – cioè – che per all'azione de qua, in quanto – appunto – qualificabile (a maggiore ragione dopo la riforma del 2000), quale “ricorso” a tutti gli effetti e finalità di Legge, si potesse applicare la predetta “esenzione”. Successivamente, però, intervenivano alcune pronunce di merito, le quali, prendendo spunto – prevalentemente, ma non solo – dal dato letterale, interpretavano detta “clausola” come applicabile – appunto - al solo “ricorso principale”, con ciò imponendo, per quello per motivi aggiunti, il rispetto del termine dimidiato; questo, ovviamente, a pena di inammissibilità del ricorso stesso per tardiva proposizione. In particolare, le predette sentenze richiamavano un “risalente” orientamento della stessa Adunanza Plenaria (decisione n. 5 del 2002), come coevamente riaffermato della Sezione V del Consiglio di Stato (sentenza 6 luglio 2002, n. 3717), in base al quale l'esclusione bene poteva motivarsi in quanto “il Legislatore, confermando la regola sancita dall'art. 19 del d.l. 67/97, ha sancito la dimidiazione dei termini processuali, introducendo tuttavia un'unica espressa, e quanto mai rilevante, eccezione per il solo termine di proposizione del ricorso introduttivo. Tale eccezione non è stata esplicitamente estesa all'istituto dei motivi aggiunti, seppur al medesimo, come accennato, la novella legislativa ha incisivamente riservato una nuova configurazione. D'altra parte – si proseguiva ivi – “dinanzi alla logica acceleratoria che permea l'intero provvedimento legislativo, l'eccezione al dimezzamento dei termini va interpretata secondo canoni di rigida tassatività, tanto più che, nel caso dei motivi aggiunti, non sussiste la necessità di dare seguito a quelle esigenze di tutela del diritto alla difesa in settori nevralgici, finalizzate a concedere al privato cittadino ed al soggetto imprenditoriale il tempo necessario per imbastire ed articolare la propria difesa con l'assistenza ed il patrocinio ritenuti più idonei, atteso che tra l'altro, nella specie, si può fare a meno di affidare un nuovo mandato al difensore”. Detta impostazione, peraltro, veniva, di lì a poco, “rinnegata”, quanto meno in relazione all'impugnazione, con motivi aggiunti, di provvedimenti autonomi rispetto a quello impugnato ad origine, affermandosi che “la connessione delle azioni, voluta dal legislatore nell'ottica della speditezza procedimentale, non priva le stesse dei caratteri di autonomia dei quali siano eventualmente dotate, con la conseguenza che, ove con i motivi aggiunti sia censurato, come nella specie, un nuovo e distinto provvedimento rispetto a quelli originariamente impugnati, non v'è ragione (ricorrendo la eadem ratio) per sottrarre tale impugnazione al medesimo regime della proposizione del ricorso originario, il cui termine è rimasto fissato, anche nel rito abbreviato di cui all'art. 23 bis, in sessanta giorni dalla data della avvenuta conoscenza” (CdS., Sez. VI, 1 ottobre 2003, n. 5707). Pur non mancando, successivamente, interventi dei Tribunali favorevoli all'applicabilità dell'esenzione anche al ricorso de quo (ex multis, TAR Toscana, Sez. II, 18 ottobre 2007, n. 3267), la questione restava, effettivamente, irrisolta.
Essa, peraltro, veniva diversamente affrontata anche dai Giudici di appello, divisi tra coloro che ritenevano applicabile (anche sulla scorta del succitato “intervento” della stessa Adunanza Plenaria n. 5 del 2002 e della citata sentenza della Sez. V, n. 3717/2002) il termine ex art. 23-bis al ricorso per motivi aggiunti (ex pluribus, CdS, Sez. V, 8 marzo 2006, n. 1199; CdS, Sez. IV, 5 marzo 2008; CdS, Sez. V, 7 aprile 2009, n. 2149; v. anche CGA, 31 dicembre 2007, n. 1177), e quelli che, contra, consideravano come esso fosse assimilabile – appunto – al ricorso principale, anche in ragione della “obbligatorietà” alla proposizione risultante dal nuovo impianto processuale delineato dalla riforma della L. n. 205/2000, con conseguente riferimento al termine ordinario di sessanta giorni (ex tantis, Cons. St., Sez. VI, 11 aprile 2006 n. 2010; CdS, Sez. IV, 23 agosto 2007, n. 4480; CdS, Sez. VI, 2 ottobre 2007, n. 5082). Da segnalare, poi, il differente approccio (posto dalla giurisprudenza più risalente, ma comunque considerato, in alcune pronunce, anche più di recente) fondante sulla distinzione tra motivi aggiunti avverso atti nuovi (non soggetti a dimezzamento) e motivi aggiunti avverso i medesimi atti già impugnati (soggetti a dimezzamento), ovvero tra motivi aggiunti “ante e post riforma” del processo amministrativo (L. n. 205/2000). Più che opportuno, quindi, è risultato l'intervento dell'Adunanza Plenaria, sollecitato dall'ordinanza di rimessione della V Sezione, investita della decisione sul ricorso in appello n. 5 del 2009 (n. 5430 del 2008 R.G. della stessa Sezione), promosso avverso la sentenza resa dal Tribunale Amministrativo Regionale della Sardegna n. 967/2008 (depositata in data 19/05/2008). Questo, considerata anche l'evidente importanza della soluzione prospettata in ordine alle conseguenze pregiudizievoli del possibile “ritardo” nella proposizione dell'impugnazione dei cd. provvedimenti consequenziali, e l'applicabilità del principio soprattutto nella rilevantissima materia degli appalti pubblici, nella quale più spesso si presenta la necessità di procedere alla proposizione di un ricorso per motivi aggiunti (si pensi al “classico” caso dell'impugnazione dell'aggiudicazione provvisoria e di quella definitiva, oppure dell'opposizione avverso una clausola del bando di gara e degli atti successivamente adottati dalla stazione appaltante). La “soluzione” offerta dell'A.P., la quale si muove dopo avere operato un breve quadro ricostruttivo delle diverse interpretazioni cui sopra si è offerto un richiamo, prende le mosse “dal rilievo che detta abbreviazione dei termini costituisce essa stessa eccezione all'ordinaria durata dei termini processuali (così come tutto il “rito speciale” ex art. 23 bis si pone come derogatorio rispetto alle regole ordinarie), di tal che quella che appare come una “eccezione” al dimezzamento, prevista per il termine di proposizione del ricorso introduttivo, costituisce in realtrà una delimitazione ce il legislatore ha inteso tracciare del campo di operatività della deroga medesima, e quindi una riaffermazione delle regole generali” (DIRITTO, sub 4.1.) Da quanto, va considerata la ratio delle scelta normativa di “esenzione” dal dimezzamento, che è quella di “garantire il pieno esercizio del diritto costituzionalmente garantito di difesa, che sarebbe risultato eccessivamente compresso per effetto del'abbreviazione anche del termine de quo” (DIRITTO, sub 4.1.). E, in termini, posto che – ad esempio – tale esigenza risulta pacificamente riconosciuta valida anche per il ricorso incidentale, non si vede il motivo per il quale essa non posso essere riconosciuta “anche nell'ipotesi in cui il ricorrente debba articolare nuove censure in corso di causa attraverso lo strumento del dei motivi aggiunti, non potendo attribuirsi rilevanza decisiva alla diversità di situazioni consistenti nel fatto che in questa ipotesi, a differenza di quella in cui si debba proporre il ricorso introduttivo, il ricorrente ha certamente già conferito il mandato ad un difensore, e pertanto i tempi necessari per l'esercizio del diritto di difesa dovrebbero essere considerati “al netto” del tempo necessario alla ricerca di un difensore ed all'instaurazione del rapporto professionale con lo stesso” (DIRITTO, sub 4.1, con chiaro riferimento critico alle tesi sostenute dalla antea riportata sentenza della V Sezione del Consiglio di Stato, n. 3717/2002). Anche l'argomento “testuale” sul quale poggiano molte pronunce ai favorevoli alla tesi della dimidiazione appare, in realtà, superabile, e viene – effettivamente – superato ragionando – seppure con evidente riproposizione delle argomentazioni già presentate dalla succitata sentenza del CdS n. 4480/2007 e, non a caso, (già) sostenute dalla dottrina maggioritaria - sull'effettiva portata dal dato letterale del disposto de quo. Così, l'Adunanza Plenaria ritiene che “se è vero che il comma 2 dell'art. 23 bis richiama esplicitamente solo il ricorso introduttivo, è altresì significativo che la disposizione, per escludere il dimezzamento, faccia riferimento ai termini al plurale (“quelli per la proposizione del ricorso”), piuttosto che al solo termine di notifica del ricorso introduttivo, quasi a voler evidenziare che l'inapplicabilità del regime derogatorio si estende a tutti i termini che siano a questi assimilabili” (DIRITTO, sub 4.1.).
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(24/05/2010 - Salvatore Menditto)
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