La posizione del Consiglio di Stato relativa al mutamento di destinazione d'uso e al costo di costruzione

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Prof. Luigino Sergio 

Il Consiglio di Stato, sez. IV, con la sentenza del 3 settembre 2014 n. 4483, conferma la sentenza del TAR Veneto, n. 1445/2012, in materia di contributo di costruzione connesso al cambio d'uso c.d. funzionale.

Il fatto: Una s.p.a. con sede in Padova, aveva acquisito un capannone, realizzato in base ad idoneo permesso di costruire, avente specifica destinazione artigianale e comunicato per una propria necessità il mutamento di destinazione d'uso da artigianale a commerciale (parte all'ingrosso e parte al dettaglio).

Il Comune di Padova, rilevato che anche in assenza di opere edilizie il mutamento di destinazione d'uso implicava trasformazione della categoria edilizia e aumento del carico urbanistico, aveva richiesto il pagamento, a titolo di differenza sul contributo di costruzione dovuto, tanto del costo di costruzione, quanto degli oneri d'urbanizzazione.

Con il ricorso in primo grado, la società aveva sostenuto che il costo di costruzione non fosse dovuto in assenza di opere edilizie.

Con sentenza n. 1445, del 26 novembre 2012, il TAR del Veneto aveva rigettato il ricorso presentato, fatto che aveva indotto la società interessata ad impugnare la predetta sentenza, deducendo, in sintesi, i seguenti motivi anche sul presupposto della «erronea interpretazione e falsa applicazione dell'art. 19 del d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380, perché il terzo comma dell'art. 19 non può essere interpretato nel senso che nell'ipotesi di mutamento di destinazione d'uso il contributo di costruzione comprenda anche il costo di costruzione anche qualora esuli il presupposto di quest'ultimo, e quindi la esecuzione di opere edili»; ma anche dell'erronea interpretazione e falsa applicazione dell'art. 19 del d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380, sotto altro profilo, «perché la disposizione deve essere coordinata con quella dell'art. 16 che prevede che il costo di costruzione sia determinato all'atto del rilascio del permesso di costruire e corrisposta in corso d'opera, e quindi la ricollega pur sempre all'esecuzione di opere edilizie».

Il Comune di Padova si era costituito in giudizio e aveva dedotto a sua volta l'infondatezza dell'appello, rilevando come il contributo di costruzione, comprensivo anche del costo di costruzione, sia dovuto ai sensi dell'art. 19, comma 3, del d.p.r. n. 380/2001, Testo unico in materia di edilizia, qualora, comunque, intervenga mutamento di destinazione d'uso, anche senza opere edilizie, che comporti la variazione della categoria edilizia, come peraltro indicato da invocata giurisprudenza amministrativa (si richiama Cons. Stato, Sez. IV, n. 5539/2011).

Richiami legislativi: Il d.p.r. n. 380/2001, ai sensi dell'art. 10, prevede che sono soggetti a permesso di costruire i sotto elencati interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio:

a) gli interventi di nuova costruzione;

b) gli interventi di ristrutturazione urbanistica;

c) gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d'uso, nonché gli interventi che comportino modificazioni della sagoma di immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni.

Ai sensi dell'art. 16 del T.U. in materia di edilizia, n. 380/2001, «il rilascio del permesso di costruire comporta la corresponsione di un contributo commisurato all'incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione … la quota di contributo relativa al costo di costruzione, determinata all'atto del rilascio, é corrisposta in corso d'opera, con le modalità e le garanzie stabilite dal Comune, non oltre sessanta giorni dalla ultimazione della costruzione».

Il contributo di costruzione per opere o impianti non destinati alla residenza è previsto dall'art. 19 che integralmente si riporta, il quale prevede che: «il permesso di costruire relativo a costruzioni o impianti destinati ad attività industriali o artigianali dirette alla trasformazione di beni ed alla prestazione di servizi comporta la corresponsione di un contributo pari alla incidenza delle opere di urbanizzazione, di quelle necessarie al trattamento e allo smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi e di quelle necessarie alla sistemazione dei luoghi ove ne siano alterate le caratteristiche. La incidenza di tali opere è stabilita con deliberazione del Consiglio comunale in base a parametri che la Regione definisce con i criteri di cui al comma 4, lettere a) e b) dell'articolo 16, nonché in relazione ai tipi di attività produttiva.

2. Il permesso di costruire relativo a costruzioni o impianti destinati ad attività turistiche, commerciali e direzionali o allo svolgimento di servizi comporta la corresponsione di un contributo pari all'incidenza delle opere di urbanizzazione, determinata ai sensi dell'articolo 16, nonché una quota non superiore al 10 per cento del costo documentato di costruzione da stabilirsi, in relazione ai diversi tipi di attività, con deliberazione del Consiglio comunale.

3. Qualora la destinazione d'uso delle opere indicate nei commi precedenti, nonché di quelle nelle zone agricole previste dall'articolo 17, venga comunque modificata nei dieci anni successivi all'ultimazione dei lavori, il contributo di costruzione è dovuto nella misura massima corrispondente alla nuova destinazione, determinata con riferimento al momento dell'intervenuta variazione».

 

Il merito della sentenza del C.d.S., sez. IV, n. 4483/2014: Con la sentenza n. 4483/2014, il Consiglio di Stato rigetta l'appello proposto dalla s.p.a. veneta.

I giudici del Consiglio di Stato rilevano che «l'art. 19, comma 3, del d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380, dispone, in modo affatto chiaro, che “qualora la destinazione d'uso delle opere indicate nei commi precedenti ... venga comunque modificata nei dieci anni successivi all'ultimazione dei lavori, il contributo di costruzione è dovuto nella misura massima corrispondente alla nuova destinazione, determinata con riferimento al momento dell'intervenuta variazione”».

 

La disposizione si riferisce in modo omnicomprensivo al contributo di costruzione, così come definito dal precedente art. 16 T.U. sull'edilizia, senza distinzione tra le sue componenti e quindi fa riferimento tanto alla quota parte riferibile agli oneri di urbanizzazione, quanto a quella relativa al costo di costruzione. Esso trova giustificazione nel diverso regime, più favorevole per gli immobili a destinazione industriale o artigianale (per i quali ai sensi del precedente comma 1, è dovuto il contributo limitato ai soli oneri urbanizzativi); e più gravoso per gli immobili a destinazione turistica, commerciale, direzionale e a servizi (per cui invece ai sensi del comma secondo, oltre agli oneri urbanizzativi è dovuto un contributo commisurato anche al costo di costruzione, sebbene nella più ridotta misura ivi specificata, pari al dieci per cento del costo di costruzione documentato).

Come già in precedenza chiarito dalla medesima Sez. IV del C.d.S. (20 dicembre 2013, n. 6160), la quota parte relativa al costo di costruzione è comunque dovuta «anche in presenza di una trasformazione edilizia che, indipendentemente dall'esecuzione fisica di opere, si rivela produttiva di vantaggi economici ad essa connessi, situazione che si verifica per il mutamento di destinazione o comunque per ogni variazione anche di semplice uso che comporti un passaggio tra due categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico» (Cons. Stato, Sez. IV, 20 dicembre 2013, n. 6160); mentre con la sentenza 14 ottobre 2011, n. 5539, il C.d.S. dispone che anche la sola variazione di destinazione d'uso all'interno di una stessa categoria, da commercio all'ingrosso a commercio al dettaglio, giustifica il pagamento del contributo, anche per la quota afferente al costo di costruzione.

È del tutto evidente che il mutamento di destinazione d'uso, sebbene realizzato  senza opere edilizie, con il passaggio da una tipologia artigianale ad altra commerciale, «comporta un mutamento del carico urbanistico, connesso ai ben diversi flussi di traffico e clientela, nonché della redditività, e quindi dei vantaggi economici connessi alla destinazione e all'attività».

Relativamente all'incontestato mutamento della destinazione d'uso, comportante il passaggio da una ad altra tipologia e/o categoria edilizia, il C.d.S. è dell'avviso che il Comune non era tenuto a supportare la propria richiesta di pagamento con alcuna motivazione specifica, essendo sufficiente il richiamo al presupposto giuridico-fattuale.

Conclusivamente secondo i giudici del C.d.S. il contributo di costruzione è dovuto nella misura massima corrispondente alla nuova destinazione, determinata con riferimento al momento dell'intervenuta variazione, senza che vi sia distinzione tra le sue componenti e di conseguenza, il dovuto fa riferimento tanto alla quota parte riferita agli oneri di urbanizzazione, quanto a quella relativa al costo di costruzione.

Prof. Luigino Sergio (già Direttore Generale della Provincia di Lecce; esperto in organizzazione e gestione degli enti locali).

(22/09/2014 - Prof. Luigino Sergio)
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