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Può il sindaco elevare multe per infrazioni al codice della strada?

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Prof. LUIGINO SERGIO 
luiginosergio@yahoo.it

Le competenze del Sindaco sono disciplinate dagli artt. 50 e 54 del TUEL, di cui al d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali.
Dispone l'art. 50 TUEL che il Sindaco è organo responsabile dell'amministrazione del Comune ed esercita «le funzioni … attribuite dalle leggi, dallo statuto e dai regolamenti e [sovrintende] altresì all'espletamento delle funzioni statali e regionali attribuite o delegate al Comune … ».
Ai sensi del comma 4, «il Sindaco esercita altresì le altre funzioni attribuitegli quale autorità locale nelle materie previste da specifiche disposizioni di legge». 

L'art. 54 TUEL, rubricato Attribuzioni del Sindaco nelle funzioni di competenza statale, al comma 1, prevede che «il Sindaco, quale ufficiale del Governo, sovrintende: a)  all'emanazione degli atti che gli sono attribuiti dalla legge e dai regolamenti in materia di ordine e sicurezza pubblica; b)  allo svolgimento delle funzioni affidategli dalla legge in materia di pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria; c)  alla vigilanza su tutto quanto possa interessare la sicurezza e l'ordine pubblico, informandone preventivamente il prefetto; mentre al comma 2, dispone che «il Sindaco, nell'esercizio delle funzioni di cui al comma 1, concorre ad assicurare anche la cooperazione della polizia locale con le Forze di polizia statali, nell'ambito delle direttive di coordinamento impartite dal Ministro dell'interno - Autorità nazionale di pubblica sicurezza».

Il codice di procedura penale, all'art. 55, rubricato Funzioni della polizia giudiziaria, ai commi 1, 2 e 3, dispone che «la polizia giudiziaria deve, anche di propria iniziativa, prendere notizia dei reati, impedire che vengano portati a conseguenze ulteriori, ricercarne gli autori, compiere gli atti necessari per assicurare le fonti di prova e raccogliere quant'altro possa servire per l'applicazione della legge penale. Svolge ogni indagine e attività disposta o delegata dall'autorità giudiziaria. Le funzioni indicate nei commi 1 e 2 sono svolte dagli ufficiali e dagli agenti di polizia giudiziaria».

L'art. 57 c.p.p. riguarda gli ufficiali e agenti di polizia giudiziaria e prevede al comma 1, lett. c) che « il Sindaco dei Comuni ove non abbia sede un ufficio della polizia di Stato ovvero un comando dell'arma dei carabinieri o della guardia di finanza», è ufficiale di polizia giudiziaria.
Ai sensi del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, Nuovo codice della strada, l'art. 11, comma 1, prevede che costituiscono servizi di polizia stradale «a)  la prevenzione e l'accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale; b)  la rilevazione degli incidenti stradali»; mentre l'espletamento dei servizi di polizia stradale previsti dal codice della strada spetta, ai sensi dell'art. 12, comma 1, lett. e) [anche] «ai Corpi e ai servizi di polizia municipale, nell'ambito del territorio di competenza».

Inoltre l'art. 12 del C.d.S., comma 2, dispone che «l'espletamento dei servizi di cui all'art. 11, comma 1, lettere a) e b), spetta anche ai rimanenti ufficiali e agenti di polizia giudiziaria indicati nell'art. 57, commi 1 e 2, del codice di procedura penale».
Oltre a ciò la L. 24 novembre 1981, n. 689, Modifiche al sistema penale, all'art. 13, prevede che «all'accertamento delle violazioni punite con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro possono procedere anche gli ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria … » e la L. 7 marzo 1986, n. 65, Legge-quadro sull'ordinamento della polizia municipale, all'art. 1, comma 1, dispone che «i Comuni svolgono le funzioni di polizia locale».

Ciò detto si possono formulare due ipotesi, riguardo alla possibilità che il Sindaco possa elevare munlte per infrazioni al C.d.S.:
la prima legata al fatto che nel Comune vi sia una stazione dei carabinieri, polizia di Stato, guardia di finanza;
       b)    la seconda legata al fatto che nel Comune non vi sia una stazione dei carabinieri, polizia di Stato,    guardia di finanza.

Nel primo caso (Comune in cui vi sia una stazione dei carabinieri, polizia di Stato, guardia di finanza) il Sindaco non è ufficiale di polizia giudiziaria e in tal caso non può compiere servizi di polizia stradale e non può elevare multe,  configurandosi, in caso contrario, un chiaro esempio d'abuso d'ufficio, previsto dall'art. 323 c.p.; nel secondo (Comune nel quale non vi sia una stazione dei carabinieri, polizia di Stato, guardia di finanza) il Sindaco è ufficiale di polizia giudiziaria e di conseguenza può elevare multe ed espletare del tutto legittimamente i servizi di polizia stradale, previsti dall'art. 11, comma 1 e 2, C.d.S. e cioè:

a)  la prevenzione e l'accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale; 
b)  la rilevazione degli incidenti stradali; 
c)  la predisposizione e l'esecuzione dei servizi diretti a regolare il traffico; 
d)  la scorta per la sicurezza della circolazione; 
e)  la tutela e il controllo sull'uso della strada;
f)  le operazioni di soccorso automobilistico e stradale in genere.

Nel caso in cui il Sindaco può elevare multe per infrazioni al C.d.S., occorre rispettare quanto disposto dall'art. 12, comma 1, del C.d.S. che sostanzialmente prevede, al comma 1, lett. e) che i corpi e i servizi di polizia municipale debbono essere espletati «nell'ambito del territorio di competenza».

Ciò significa che il Sindaco agisce soltanto nel territorio del proprio Comune, ovvero all'interno dell'ambito spaziale nel quale il Comune esplica la propria attività ed esercita i propri poteri.

Inoltre l'art. 12, comma 5, del C.d.S. prevede che i soggetti che espletano servizi di polizia stradale «quando non siano in uniforme …  devono fare uso di apposito segnale distintivo, conforme al modello stabilito nel regolamento».

Al Sindaco del Comune nel quale non vi sia una stazione dei carabinieri, polizia di Stato,    guardia di finanza che eleva multe per infrazioni al C.d.S. si applica, in parte, quanto disposto per la polizia locale dalla giurisprudenza della Suprema Corte, sez. II, civile, sentenza 3 marzo 2008, n. 5771 che aveva evidenziato la nullità del verbale di contestazione per violazione delle norme del C.d.S., redatto da un agente della polizia municipale in abiti civili e  fuori dal servizio disponendo che «gli appartenenti alla Polizia Municipale, ai sensi dell'art. 57 c.p.p., hanno la qualifica di agenti di polizia giudiziaria soltanto nell'ambito territoriale dell'ente di appartenenza e limitatamente al tempo in cui sono in servizio e ciò a differenza di altri corpi (Polizia di Stato, Carabinieri, Guardia di Finanza, ecc.), i cui appartenenti operano su tutto il territorio nazionale e sono sempre in servizio. Il riconoscimento di tale qualifica è quindi subordinata alla limitazione spaziale che i detti agenti si trovino nell'ambito territoriale dell'ente di appartenenza ed alla condizione che siano effettivamente in servizio (sent. 13 aprile 2001, n. 5538).

Tale orientamento della suprema Corte è stato seguito dal Giudice di pace di Trento (sentenza n. 157/2014) che ha stabilito l'illegittimità delle multe comminate da agenti della polizia municipale in borghese e fuori servizio; di segno contrario, però, il Tribunale di Parma (pronuncia n. 892/2014) che, in riforma della sentenza del Giudice di pace che annullava un verbale di violazione al C.d.S.  in quanto l'agente era fuori servizio,  ha stabilito che non è previsto alcun limite di tempo quanto allo svolgimento dell'attività di polizia stradale, essendo l'unico limite previsto dalla L. n. 65/1985 costituito da quello territoriale.

Tutto ciò detto, il Sindaco del Comune nel quale non vi sia una stazione dei carabinieri, polizia di Stato,    guardia di finanza, può elevare multe per infrazioni al C.d.S. all'interno del territorio di propria competenza, qualificandosi come Sindaco senza che ad esso si applichi l'ulteriore limitazione «dell'essere in servizio», necessaria per gli agenti di polizia municipale, sul presupposto che il Sindaco sia in “servizio permanente effettivo”.

Anche in base alla situazione di spending review che stanno vivendo soprattutto i piccoli Comuni, non mancano esempi di “Sindaci sceriffi”, come il Sindaco di Cipressa (IM ) Filippo Guasco che ha multato tre turisti che non trovando posteggio hanno spostato alcune fioriere per posteggiare la macchina ed andare a cena in un ristorante.

Prof. Luigino SERGIO
già Direttore Generale della Provincia di Lecce

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(18/08/2014 - Prof. Luigino Sergio)
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