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I tempi delle riforme: leggi sempre in divenire e da attuare

sentenza cassazione martello giudice

(Il nuovo corso di Renzi a confronto con maestri di virtuosa celerità ed efficacia normativa)

Riprendendo considerazioni già formulate in “Se cinque anni vi sembran pochi per attuare una riforma” (in questo Sito), l'A.valorizza l'impegno del Governo per coniugare qualità con effettività e tempestività del dettato normativo, sollecitando la massima attenzione per il rischio di rimanere impaniati nei meccanismi di legiferazione classici.

            La conclusione della tornata elettorale, particolarmente intensa e “drammatizzata”, consente di riprendere con maggiore serenità la riflessione sulle riforme: i contenuti, modi e tempi di realizzazione e, soprattutto, le logiche e principi ai quali ispirarle nel loro complesso.

            La campagna elettorale con i suoi boati mediatici, infatti,  ha ulteriormente distorto il dibattito politico e la riflessione culturale sui temi centrali del rinnovamento, finendo per affogare tutte le questioni e valutazioni in un mare indistinto di promesse mancate, propositi velleitari, scandali, dati statistici e finanziari giornalmente riproposti per rafforzare l'idea che non c'è speranza, il Paese crolla senza intravedere la fine di un tunnel dimora abituale di tutti.

Questo stato di cose  rinfocola la disapprovazione per la burocrazia che, lenta e inefficiente, non provvederebbe con agevole tempestività all'attuazione delle leggi approvate dal Parlamento e, più in generale, ostacolerebbe un reale cambiamento dei rapporti con i cittadini e le imprese. Una burocrazia, risulta evidente, dai confini magmatici, identificabile nell'immaginario collettivo con ciò che impedisce il libero sviluppo della iniziativa e della libertà individuale in base a regole sempre incomprensibili, spesso sbagliate.

Né basta, poiché proseguendo lungo la spirale volta a risalire “fra li rami” delle cause del disagio e malessere  lo scenario si è ulteriormente complicato per:

- l'opinione diffusa che tutto accade per la instabilità politica, ormai endemica. Per il succedersi di legislature e governi che durano un tempo insufficiente per rendere concrete leggi di riforma e i relativi provvedimenti attuativi;

- il rafforzarsi di componenti corporative e lobbistiche del sistema Paese ove alla complessità del quadro costituzionale di ripartizione/confusione di poteri si somma la corruzione diffusa, ormai prorompente a tutti i livelli, l'intreccio fra politica e mafie di vario tipo, ecc.;

- la nuova dimensione del mercato globale con le sue criticità globali, i cui riflessi negativi sono esaltati in modo esponenziale da noi proprio per i fattori negativi “specifici” richiamati nei precedenti punti. All'inettitudine dei singoli, alla corruzione si saldano obiettive difficoltà che tutti fotografano e sembrano pronti a ricondurre a fattori esterni ai singoli e allo stesso sistema Paese, con l'ostilità montante verso l'Europa e le sue regole.

            Ciò spiega: - la cautela con la quale Renzi si muove, pur rapidamente, fra le varie istanze e esigenze, spesso confliggenti fra loro; - l'enfasi con la quale egli promette non tanto le riforme quanto un mix di contenuti riformatori e assoluta tempestività nel realizzarli, quasi in tempo reale rispetto all'abbozzo del progetto riformatore.

A questo punto, però,  pochi resistono alla tentazione del gioco facile – per gli oppositori, con acrimonia, per gli amici, con affettuosa indulgenza – di rinfacciargli il fallimento della tempistica: con sussiego, con la supponenza di chi tutto ha visto e fatto, sperimentando ogni possibile meccanismo per render rapida la  produzione legislativa; meccanismo che però deve essere conciliato, si badi bene, con l'accurata ponderazione delle norme e riforme che, per richiamare un  detto dialettale “non sono fiaschi che si abbottano”.

            In proposito occorre essere chiari, scomodando – per dare un senso alle parole di Renzi – il criterio ermeneutico secondo cui le leggi si interpretano in modo che i loro contenuti abbiano un senso compiuto. Seguendo questo criterio e avendo chiaro il no[i]rmale iter di un disegno normativo nel nostro Paese (iter legislativo e non burocratico) è evidente che con le sue affermazioni Renzi ha preso impegni per quanto nelle sue possibilità di Governo determinato al risultato in tempi strettissimi, non potendo certamente garantire la conclusione dell'iter di una legge, anche la più innocua, in appena tre mesi. Sul punto rinviamo al nostro  Se cinque anni vi sembran pochi per completare una riforma[1] ove abbiamo ripercorso sommariamente l'iter di una iniziativa normativa a partire dai primi annunci dell'intenzione legislativa, già essa proposta sui mass media come cosa fatta; riproposta, poi, ad ogni passaggio come  disposizione già presente e operativa nel nostro ordinamento giuridico

            Non solo, ma nell'articolo ponevamo l'accento sul fatto che – diversamente dai primi decenni della Repubblica con un Titolo V della Costituzione tutto da attuare - i tempi tecnici sono oggi condizionati dall'esigenza di garantire per molti temi l'equilibrata partecipazione…di tutti i soggetti titolati di poteri al riguardo: le due Camere, con le loro articolazioni commissariali; i referenti della distribuzione fra i vari livelli territoriali dei poteri; le parti sociali, siano essi sindacati, associazioni, lobby ecc.

E' ovvio, così, che per evitare gli scontri e confronti con poteri forti e meno forti, Governi espressione spesso di maggioranze “transeunte”  abbondino in deleghe legislative, rinvii a regolamenti, che rinviano a loro volta a ulteriori livelli dispositivi o tecnici, come esemplificativamente riguarda il decreto 81/08, preso a mo' di esempio nell'articolo prima ricordato senza che trascorsi i cinque anno l'attuazione si possa considerare conclusa.

            Tutti, peraltro,  sono d'accordo sulla necessità di seguire questo percorso lungo, a partire dalla Corte costituzionale rigida non tanto nel giudizio positivo quanto sulla necessità di difendere il principio di leale collaborazione fra i vari livelli territoriali sulla base di una Costituzione che, secondo la Corte,  potrà anche essere inadeguata, ma “è” e come tale va rispettata. La vicenda della soppressione del Senato esprime bene la convinzione di quanti, in buona fede, ritengono che le norme debbano essere fatte con ponderazione, valorizzata proprio dalla ripetizione dell'esame di una iniziativa da parte di un altro organo.

            L'esigenza non va' sottovalutata, ma non può essere motivazione ed alibi per percorsi infiniti, per il consolidamento di norme di una Testo unico della prevenzione infortuni sul lavoro le cui vicende ci hanno suggerito, appunto, l'articolo prima citato. Ancor oggi, il Ministero del Lavoro pubblica l'”Elenco non esaustivo dei provvedimenti di attuazione del d.lgs. n. 81/2008 con una Scheda informativa aggiornata al 22 maggio 2013” [2].

Nel frattempo, la parte politica alternativamente vincente – anche in formazione trasversale rispetto ai partiti ufficiali – ha buon gioco nel modificare parti già realizzate: per il decreto 81, in modo organico con il decreto 109/2009 ma anche con ripetuti ritocchi settoriali di leggi successive. In questo modo, proprio la lunghezza articolata dell'iter legislativo (solo per richiamare l'articolo prima citato si ricorda che per i regolamentari è obbligatorio il parere del Consiglio di Stato) giustifica, da un lato, offre il destro, dall'altro, per un continuo sovvertimento, annacquamento elusivo delle norme che s'intendevano adottare all'inizio.

Alla lunghezza del processo si accompagna, poi, la genericità progressivamente affinata dei prodotti di ciascuna fase, frutto soprattutto della necessità/volontà di lasciare la porta aperta a ripensamenti, di consentire il superamento di un nuovo ostacolo:   quasi che con una strizzatina d'occhio si chieda di far passare una norma ostica poiché, tanto, se è “sbagliata” c'è modo di ridimensionarla o annullarla. Emblematico è il caso di una delega per modificare la previdenza dei  militari e di altri settori marginali – così nel titolo stesso -  che nella fase attuativa ha trovato le Commissioni di Camera e Senato concordi (e bipartisan) nel proporre di eliminare proprio il primo, qualificante pezzo.

            A questo punto si chiama in causa la burocrazia, strumento salvifico della classe politica e dell'assetto istituzionale, con l'affermazione iniziale da cui siamo partiti: se le norme (insisto sulla distinzione fra norme e leggi) non si attuano è colpa della burocrazia, lenta e cialtrona che scientemente riesce a non attuare completamente – nei 180 giorni canonici concessi dai legislatori deleganti senza arrossire – la volontà normativa, declinandola magari in centinaia di provvedimenti: di attuazione, appunto. Certamente, le responsabilità della burocrazia sono in certa misura ontologiche in un gioco di ruoli in cui la politica può certamente battere in breccia resistenze di sistema qualora agisca con iniziative “semplici” nell'esprimere il disegno politico sottostante la cui chiarezza lo renderebbe, appunto, ineludibile.

            Se così non è, prescindendo da intrecci di potere sempre presenti, il motivo è riconducibile essenzialmente – è la tesi dell'articolo richiamato  – ai meccanismi di relazioni fra livelli di poteri delineati dal Titolo V della Costituzione. Non è certo un caso che proprio la riforma di detto Titolo sia indicata da tutti come momento essenziale della riforma dello Stato, dell'economia, del welfare. E' un'indicazione corale – anche se non si è d'accordo sul come – che perde efficacia, però, quando si accetta l'idea che riforme di sostanza possano essere sviluppate in parallelo (spesso “indifferente”) con quelle istituzionali che, invece, sono spesso proprio l'asse portante di riforme che incidano effettivamente sul sistema Paese e le condizioni di lavoro  e vita di cittadini e imprese.

            Il nuovo Governo sembra orientato positivamente su questo terreno con la ripetuta volontà, e qualche significativo intervento, di smuovere il sistema e di farlo in tempi rapidi per conseguire il valore aggiunto frutto della sinergia fra gli specifici valori creati con i vari interventi settoriali.

            Sempre per richiamare principi “desueti”, tutta la partita si gioca, insomma, sul fatto che “tempus regit actum”: un provvedimento, una riforma, una scelta istituzionale non hanno senso se  non sono realizzate in concreto nel momento giusto, nel tempo utile, con l'autorevolezza di chi difenda poi, in attuazione, le scelte effettuate anche se dolorose  per questo o quell'altro pezzo del sistema.

            Altrimenti, se si rimane nel pantano della ricerca della perfezione aulica delle norme – nemmeno sfiorata, a leggerle, quelle più recenti -  resta altissimo il disvalore creato dal fatto che in questo pantano fiorisce il germe della paralisi: l'incertezza del sistema a fronte della quale tutti, chi più chi meno, ci mettiamo in attesa, spostiamo l'inizio di imprese familiari o sociali, giriamo in tondo in attesa di eventi favorevoli o della rimozione di quelli non favorevoli.

Eppure, di questo continuo procrastinare l'attuazione di scelte fatte, se ne è pure calcolato il costa significativo in termini di PIL,  crescita ecc. come sinteticamente richiamano Bartoloni e Fotina sul  Sole 24 0re con l'elenco di norme che, se sbloccate, potrebbero spingere in alto il nostro PIL:  C'è un tesoro di decimali di Pil nascosto negli uffici ministeriali. Pagamenti della Pa promessi ma non ancora sbloccati, ma anche semplificazioni mancate, agevolazioni (e quindi risorse) varate ma ancora privo di coperture, leggi che il governo dovrebbe presentare ogni anno ma non sbocciano mai (leggi annuali per le Pmi e per le liberalizzazioni) “È un piccolo patrimonio di crescita inutilizzata che, se fossero stati rispettati target e annunci da qualche governo a questa parte, avrebbe forse contribuito a evitare la brutta sorpresa rappresentata dal Pil nel primo trimestre e potrebbe rendere più solide le aspettative per l'intero 2014. Quanto costano alla crescita i ritardi di attuazione? Una risposta precisa – aggiungono gli Autori -  anche se riferita ai possibili impatti sul 2015, è contenuta nel Def varato a inizio aprile dal governo Renzi……… Ma l'intervento sulla leva fiscale appare ancora da completare, sia per la mancata estensione a incapienti, partite Iva e pensionati, sia per la portata ridotta del taglio Irap alle Pmi (si cercano risorse per rafforzarlo).[3]

Il dato fa riflettere e  sperare. Fa sperare non tanto in un'improvvisa fiammata di accelerazioni, pur possibile se Governo resta determinato, quanto nella rimozione dei fattori endemici che sono alla base, come abbiamo accennato – salvo rinvio all'articolo richiamato all'inizio – del malessere e della tortuosità dei meccanismi attuativi. La speranza, insomma, che le riforme strutturali di cui tanto si parla siano realizzate tutte, con la cadenza giusta e con i contenuti realmente innovativi che da tempo ben chiari col passar del tempo  - e anche grazie all'euforia delle elezioni (non sembri un paradosso) – rischiano ancora una volta di scolorire per contenuti, efficacia e tempi.



 

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(13/06/2014 - Pasquale Acconcia)
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