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Militari: Indennità di missione estera

Militare esercito armi
Avvocato Francesco Pandolfi, esperto in diritto militare - 328 6090590 0773487345 -

Molti Militari che sono stati dislocati qualche anno fa nella missione internazionale Eupol in Afghanistan, dopo aver vissuto un'esperienza professionale ad altissimo rischio, si trovano a dover rispondere all'Amministrazione delle indennità percepite in teatro operativo. 
In particolare, il Centro Amministrativo d'Intendenza Interforze di Herat che amministra il personale dell'Arma dei Carabinieri impiegato nel teatro Afgano, ritiene che questo personale non possa percepire contemporaneamente l'indennità di contingentamento normalmente prevista per i militari in missione estera corrisposta dal predetto C.A.I.I. e le indennità versate loro direttamente da Eupol a titolo di per diem, hardship e risk allowance. 
I Militari che hanno prestato tale servizio ritengono, al contrario, che l'Italia, quale Stato membro, sia tenuta a corrispondere l'indennità di missione di cui all'art. 1807 del Codice dell'Ordinamento Militare ( D.Lgs. 15-3-2010 n. 66 ) ossia quello di cui alla legge n° 941/1926, mentre le indennità dell'Unione Europea “per diems as well as hardship and risk allowances” sono corrisposte poiché previste da un'Azione Comune e pertanto sottratte alle giurisdizioni nazionali. 
La vicenda del Maresciallo I.R. è complessa. 
Il Centro Amministrativo d'Intendenza Interforze Herat, evidentemente anche con il fine di interrompere la prescrizione del presunto diritto alla restituzione di somme ma diversamente dalla procedura seguita in analoghe antecedenti vicende recuperatorie, determinava di domandare in restituzione quanto percepito dal Maresciallo I.R. nel teatro operativo dal 20.02.2013 al 07.09.2013, a titolo di indennità di missione nel periodo indicato. 
Secondo l'assunto dell'Amministrazione, tale attività recuperatoria traeva origine dalle disposizioni che autorizzano la partecipazione italiana alle operazioni internazionali “…con decorrenza dalla data di entrata nel territorio, nelle acque territoriali e nello spazio aereo dei paesi interessati e fino alla data di uscita dagli stessi per il rientro nel territorio nazionale per fine missione al personale che partecipa alle missioni internazionali di cui alla presente legge è corrisposta al netto delle ritenute -per tutta la durata del periodo in aggiunta allo stipendio o alla paga e agli assegni a carattere fisso e continuativo- l'indennità di missione di cui al R.D. 941/26 nelle misure di seguito indicate detraendo eventuali indennità e contributi corrisposti allo stesso titolo agli interessati direttamente dagli organismi internazionali”.
L'Amministrazione poneva in essere una serie di atti di recupero; gli atti prodromici all'azione e in danno del Militare I.R. erano: 
a) prot. nr CAI-I/Herat/CGF/0000 datato 21.02.2013 avente ad oggetto somme corrisposte al persona dell'Arma dei Carabinieri impiegato nella missione Eupol in Afghanistan –sospensione della diaria in attesa corretta determinazione importi da corrispondere, riferito alle fonti: prot. M_DE00000/0025.2 dell'08.08.2011 C.A.E.I. Roma, f.n. 6/2981/1-3 del 12.05.2010 Direzione di Amministrazione C.do Generale Arma CC. 
b) prot. CAII Herat/Dir/000000000 contenente richiesta di produzione dei prospetti di liquidazione, 
c) N. 2404-1/10 di prot. datato 27.09.2013 firma del Capo Servizio Trattamento Economico del Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, indirizzato a Regional Command West CAII Herat e M.llo Lgt Rugge E, nonché p.c. a CAEI Roma e Direzione Amministrazione, ove si esplicita che il “C.N.A. potrà essere interessato per il recupero coattivo del debito sulle competenze stipendiali del militare in oggetto solo qualora si verifichi un esito infruttuoso di procedura di recupero effettuata da parte di codesto Ufficio”,
d) prot. n. CAII-Herat/CGF- a firma del Capo Servizio Amministrativo appartenente a Regional Command West Herat, indirizzato al militare avente ad oggetto una richiesta diretta al M. R. unitamente al CNA di provvedere al versamento dell'importo di euro 29.000,00 accreditando la somma su prestabilito c/c con annotazione pedissequa di causale “rimborso indennità di contingentamento”,
e) N. 204-4/113 di prot. a firma del Capo Servizio Trattamento Economico Int., indirizzato a Regional Command West CAII Herat ove si esplicita che il “C.N.A. potrà essere interessato per il recupero coattivo del debito sulle competenze stipendiali del militare in oggetto solo qualora si verifichi un esito infruttuoso di procedura di recupero effettuata da parte di codesto Ufficio”,

Da tanto emergeva subito una vistosa anomalia del caso di specie. 
In data 20.01.2014 il CAII attiva un sollecito “ad personam” nei confronti del M. I. R. e del CNA di Chieti affinché il primo proceda al versamento delle somme asseritamente percepite in duplicazione con le somme versate da Eupol a titolo di Diem Allowance, ciò senza alcun riferimento al procedimento amministrativo ex lege necessario.
La procedura applicata ( oltre che ad essere vistosamente contra legem in quanto presuppone che un ente amministrativo estraneo possa intimare direttamente al Militare -e ad altro ente amministrativo di appartenenza- l'effettuazione di versamenti o trattenute in assenza di contraddittorio e/o di dirimente ordine giudiziale ) appare incomprensibile e posta in essere in palese disparità di trattamento con analoghe fattispecie, ove si consideri che risultano non trascorsi i rituali 60 giorni per la conclusione del procedimento amministrativo, oltre al gravissimo fatto che non sono stati mai indicati i termini alla parte interessata per la presentazione di memorie difensive e/o atto di intervento nel procedimento instaurato. 

Interpretando il dato normativo, emerge che la missione EUPOL to Afghanistan nasce dalla Decisione congiunta n.2007/369/CFSP datata 30 maggio 2007 del Consiglio dell'Unione Europea, con l'obiettivo di contribuire alla creazione di una struttura di polizia afghana in chiave civile, sostenibile ed efficace e che possa assicurare sotto l'egida afghana un'appropriata interazione con il sistema giuridico penale, in conformita' con agli standards internazionali, con gli indirizzi politici e con le iniziative dell'Unione Europea, degli Stati membri e degli altri attori internazionali. 
In data 12.11.2010, con accordo tra EU e la Repubblica Islamica dell'Afghanistan pubblicato in pari data sulla gazzetta ufficiale dell'Unione Europea, al personale della missione EUPOL viene riconosciuto lo status diplomatico.
In data 11.08.2011 il Legal Advisor dell'Head of Mission EUPOL-A ( consigliere legale del capo missione di EUPOL-A), con missiva di pari data indirizzata al CAII di Herat argomenta come la norma europea sulle indennità applicabili allo staff seconded ( distaccato ) della Missione EUPOL-A ( personale italiano dell'Arma Carabinieri e in passato anche della Guardia di Finanza ) è l'art. 7 della Joint Action 2007/396/CFSP il cui testo viene integralmente ripreso nell'art. 7 della Council Decision 2010/279/CFSP: il tenore del precitato testo risulta il seguente: “Each Member State or EU institution shall bear the costs related to any of the staff seconded by it, including travel expenses to and from the place of deployment, salaries, medical coverage, and allowances, other than applicable per diems as well as hardship and risk allowances.” ovverosia ciascuno stato membro o istituzione dell'UE sostiene i costi connessi per ogni membro del personale da esso distaccato, incluse le spese di viaggio per e dal luogo di schieramento, gli stipendi, la copertura sanitaria, le indennita' diverse da quelle giornaliere, di sede disagiata e di rischio.
Tale norma, inserita in un contesto di azione comune adottata in forza del titolo V del trattato dell'UE, è da intendersi vincolante per gli Stati membri e, per l'effetto, anche per i correlati aspetti amministrativo gestionali; la prescrizione posta nella norma citata statuisce, in ossequio al principio del primato del diritto comunitario sul diritto interno, che gli Stati membri si devono accollare diversi tipi di costi relativi alla missione e corrispondere le allowances ossia le indennità previste da ciascuno Stato per le missioni all'estero, diverse da quelle applicabili dall'Unione Europea “per diems as well as hardship and risk allowances”, di cui si faceva carico la missione EUPOL-A.
Per conseguenza l'Italia, quale Stato membro, è tenuta a corrispondere l'indennità di missione di cui all'art. 1807 del Codice dell'Ordinamento Militare ( D.Lgs. 15-3-2010 n. 66 ) ossia quello di cui alla legge n° 941/1926, mentre le indennità dell'Unione Europea “per diems as well as hardship and risk allowances”, come giustamente rilevato dal Legal Advisor dell'Head of Mission EUPOL-A nel documento sopra richiamato, sono corrisposte poiché previste da un'Azione Comune e pertanto sottratte alle giurisdizioni nazionali ( si noti incidentalmente che il personale distaccato in Eupol dallo Stato Svedese, in adesione ai richiamati principi, percepisce il proprio salario, l'indennita' nazionale per impiego all'estero e indennita' Eupol ). 
Il principio è confermato anche nell'interpello pubblicato sul sito ufficiale della missione europea di EUPOL (advertisement for EU seonded personnel ), cui il personale dell'Arma dei CC aderiva; tale documento, avente la portata formale e sostanziale di contratto tra le parti per l'impiego nella missione, alla voce seconded personnel, testualmente recita: “for seconded position, only personnel nomination received through official channel from Member/Contributing States will be considered. Member/Contributing States will bear all personnel related costs for Seconded personnel, including salaries, medical coverage, travel expenses to and from the mission area ( including home leave ) an allowances other than those paid according to document 7291/09 (10.03.2009 ). Personnel seconded from Third Contributing States is not entitled to receive allowance paying according to document”. 
Il documento in parola indica le condizioni amministrative applicabili al personale distaccato incorporato nella missione EUPOL, stabilendo perentoriamente che a tale personale competono le indennita' erogate dalla Stato di appartenenza oltre quelle erogate in base al documento 7291/09 del 10.03.2010 adottato in Bruxelles dal Consiglio d'Europa – segretariato.
A ben vedere, il documento 7291/09 del 10.03.2010 unitamente agli allegati, rappresenta lo strumento tecnico amministrativo con il quale si focalizzano le ragioni giustificatrici e la base giuridica degli emolumenti da erogare nell'ambito delle EU civilian crisis management missions, quale diretta conseguenza delle decisioni adottate dal Consiglio Europeo: il documento de quo pone le indennità europee al di fuori dei bilanci nazionali, estrapolandole da apposito capitolo CFSP ( common foreign security police) dell'EU, passaggio questo dirimente sul punto se si vuole affrontare il thema con obiettività e aderenza alle norme richiamate.
I compensi internazionali in esame sono strutturati sulla base di tre distinte indennita': A) PER DIEM ALLOWANCE compensazione ( ristoro ) spese derivanti dal distacco presso una missione europea di gestione di crisi nel caso denominata EUPOL ( alloggiamenti provvisori, pasti, spese telefoniche, situazioni logistiche precarie cui far fronte ): trattasi di indennita' corrisposta allo scopo di rimborsare a titolo forfettario costi vari eventualmente sostenuti e causalmente connessi al dispiegamento all'estero, comprendenti per esempio anche le spese telefoniche o le spese per i pasti, ciò in assonanza con la tipologia di attivita' svolta quotidianamente (consulenza e addestramento presso le strutture di polizia afghane) ove il personale di Eupol provvede a proprie spese, B) HARD SHIP ALLOWANCE compensazione per spese in aggiunta derivanti dalle particolare condizioni di difficolta' prevalenti nel contesto di una missione missione europea di gestione di crisi civili ( salute o rischio ambientale, sicurezza, disagio da isolamento, particolari condizioni difficili sul campo ) o anche compensazione per avversita' dovute ad alloggiamenti provvisori: trattasi di indennita' corrisposta allo scopo di rimborsare a titolo forfettario aspetti materiali e non materiali della vita della missione, come a titolo esemplificativo contrarre malattie, la possibilita' di dover dormire in tenda, il maggior costo per l'acquisto dei beni difficilmente reperibili in loco, C) RISK ALLOWANCE compensazione per spese in aggiunta derivanti dalle particolare condizioni di difficolta' prevalenti nel contesto di una missione europea di gestione di crisi civili a causa del fatto che la particolare missione e' oggetto di specifica minaccia, o che l'impiego avvenga in zona di conflitto: trattasi di indennita' finalizzata a sopperire il disagio dovuto al dispiegamento in zona caratterizzata da specifici rischi ove gli assetti di sicurezza della missione civile EUPOL (il personale EUPOL è piu' esposto poiche' non opera con la stessa cornice di sicurezza della NATO ) e i rischi, quindi, sono sostanzialmente diversi rispetto a quelli della missione militare N.A.T.O.
I compensi nazionali hanno invece diversa ratio e diversa natura giuridica.
Volendo esaminare il titolo dell'INDENNITA' NAZIONALE al fine di per poterla confrontare con le indennita' internazionali EUPOL che il CAII pretende di decurtare e oggi chiede in rimborso, occorre notare che l'espressione “allo stesso titolo” utilizzata dal legislatore rappresenta una novità introdotta per la prima volta dall'articolo 4 del Decreto Legge 31 gennaio 2008, n. 8: antecedentemente infatti, l'articolo 4 del D.L. 31 gennaio 2007, n. 4 nel disporre il finanziamento delle missioni all'estero per il periodo dal 1° gennaio al 31 dicembre 2007 statuiva che: «al personale che partecipa alle missioni internazionali di cui al presente decreto è corrisposta per tutta la durata del periodo, in aggiunta allo stipendio o alla paga e agli altri assegni a carattere fisso e continuativo, l'indennità di missione di cui al regio decreto 3 giugno 1926, n. 941, nelle misure di seguito indicate, detraendo eventuali indennità e contributi corrisposti agli interessati direttamente dagli organismi internazionali».
Il pregresso tenore della norma consentiva all'Amministrazione nazionale di decurtare dall'indennità di missione conferita ai militari con la somma corrispondente a qualsivoglia altra indennità, “a qualsiasi titolo” conferita dagli organismi internazionali.
L'introduzione, a partire dal citato articolo 4 del Decreto Legge 31 gennaio 2008, n. 8, della locuzione “allo stesso titolo”, viene utilizzata per la prima volta nel corpo normativo al fine di disciplinare in modo innovativo la materia delle indennità da corrispondersi al personale militare italiano impiegato in missione all'estero ( per conto di organismi internazionali ), rappresentando de facto la mutata volontà del legislatore il quale sancisce la cumulabilita' tra le indennità nazionali e quelle percepite dalle organizzazioni straniere per motivi differenti (ndr titoli diversi ): il nuovo e diverso impianto normativo determina in buona sostanza l'obbligo dell'Amministrazione di decurtare il solo valore corrispondente alle indennità omologhe od esattamente sovrapponibili - per natura e per ratio– a quelle corrisposte agli interessati direttamente dagli organismi internazionali.
Discende da quanto premesso che, per l'applicazione dell'invocato art. 3 Legge 3.8.2009 n.108, l'Amministrazione deve procedere ad un'analisi dei fondamenti giuridici tali da palesare le differenze o le similitudini tra le indennita' erogate dallo Stato e quelle finanziate dall'Unione Europea, operazione questa che, nel coacervo degli atti prodromici sub 10 e nei successivi non risulta essere ancora avvenuta.
Ricercando quindi la ratio posta a base dell'emolumento nazionale, per indennità di missione ex R.D. n. 941/26 ( meglio descritta come indennità al personale dell'amministrazione dello Stato incaricato di missione all'estero ) si intende qualsiasi emolumento avente valenza di indennizzo delle difficoltà che il pubblico dipendente viene a sopportare per lo svolgimento della stessa attività in luogo diverso dalla sede ordinaria di servizio; parimenti l'indennità corrisposta al personale militare incaricato di svolgere una missione all'estero ha lo scopo di sopperire ai disagi e alle maggiori necessità, anche di carattere economico, derivanti allo stesso dal trasferimento in un luogo delicato e foriero di molteplici asperità come appunto il territorio afgano.
Ciò posto, attraverso la disposizione di Legge di cui all'art. 39 vicies comma 39 della Legge 51 del 2006, il legislatore ha chiarito che le somme di cui all'art. 1 R.D. 941/26 hanno natura accessoria e sono erogate per compensare disagi e rischi collegati all'impiego, obblighi di reperibilità e disponibilità ad orari disagevoli, nonché in sostituzione dei compensi per il lavoro straordinario: è' questo e solo questo il titolo e cioè la ragione per cui lo Stato Italiano elargisce l'indennità.
Dall'analisi dei citati documenti e dal confronto dei titoli, si trae come le somme estrapolate dal bilancio EU vengono erogate a ristoro delle specificità proprie della missione diplomatica EUPOL, la quale ha compiti istituzionali diversi da quelli militari di ISAF, con rischi di esposizione alla minaccia differenti proprio per la particolare missione di gestione di crisi civili, le cui modalità operative sono note: per tali motivi il Consiglio Europeo riteneva di erogare le indennità di compensazione ( da imputarsi al bilancio europeo e non nazionale ) in aggiunta a quelle nazionali; esse venivano elargite in virtù di una norma del diritto comunitario direttamente applicabile dagli ordinamenti nazionali ( anche in termini amministrativi ) e proprio il documento 7291/09 ne è corollario tecnico amministrativo non potendosene disconoscerne la validità giuridica. 
Le indennità europee appaiono destinate a compensare una serie di condizioni intrinseche e specifiche della missione EUPOL Afghanistan cui gli stati membri dell'EU, con Azione Comune, ne riconoscono la particolarità; il trattamento economico di cui all'articolo 1 del R. D. 941/26 -l'indennità di missione – viene erogato «per compensare disagi e rischi collegati all'impiego, obblighi di reperibilità e disponibilità a orari disagevoli, nonché in sostituzione dei compensi per il lavoro straordinario».
Tale soluzione ermeneutica autentica fornita dall'art. 39-vicies semel, comma 39, D.l. 273/2005, convertito con l. 51/2006, veniva ripresa da diverse sentenze degli organi di giustizia amministrativa (C.S. n. 4074 del 19 luglio 2007; TAR Lazio n. 4360 del 16 maggio 2008 ), nelle quali si ribadisce come il trattamento economico ha natura indennitaria e compensativa per il personale italiano impiegato all'estero.
L'art. 1 del Decreto-Legge 29 dicembre 2011, n. 215, convertito con modificazioni dalla L. 24 febbraio 2012, n. 13 (in S.O. n.36, relativo alla G.U. 27/02/2012, n. 48) avente ad oggetto “proroga delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia, iniziative di cooperazione allo sviluppo e sostegno ai processi di ricostruzione e partecipazione alle iniziative delle organizzazioni internazionali per il consolidamento dei processi di pace e di stabilizzazione, nonché disposizioni urgenti per l'amministrazione della difesa”, determina l'autorizzazione di spesa delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia per il periodo dal 1° gennaio 2012 e fino al 31 dicembre 2012 stabilisce la proroga della partecipazione di personale militare alle missioni in Afghanistan denominate International Security Assistance Force (ISAF) ed EUPOL Afghanistan.
Dalla lettera recuperatoria spedita dal CAII Herat emerge e si conferma come il mittente abbia erroneamente intrapreso la propria azione amministrativa, finalizzata al recupero delle somme percepite dal militare in quanto ritenute erogate allo stesso titolo di quella nazionale, presupponendo l'azione sulla “comunanza simmetrica” delle missioni ISAF e EUPOL nell'ambito della richiamata fattispecie normativa riguardante la proroga dell'impiego del personale in missione.
Alla luce delle sopra richiamate considerazioni tale principio non può essere condiviso per difetto di logicità, in quanto trattasi di norma articolata sulla suddivisione per aree geografiche delle missioni: infatti l'art. 1 recita :“proroga della partecipazione di personale militare alle missioni in Afghanistan ISAF e EUPOL”, onde non discrimina tra indennità, il cui riconoscimento deve invece correttamente basarsi sul disposto normativo dell'art. 39 vicies comma 39 della Legge 51 del 2006.
L'azione amministrativa recuperatoria intrapresa dal CAII non appare fondata ( anzi appare temeraria ) laddove si basa su pareri espressi in passato dalle varie Direzioni di Amministrazione che, a loro volta, non procedendo in un percorso di valutazione logico-giuridica del merito dei titoli come impone la Legge, convalidano l'un l'altra i propri pareri radicando una posizione su concetti obsoleti e normative superate dall'attuale legislazione, senza mai tener presente il preminente diritto comunitario, così da giungere infine a comparare la fattispecie ad altre tipologie di missioni che invece sono totalmente differenti per scopi, impiego ed assetto giuridico, talora richiamando norme palesemente inapplicabili al caso in questione (come quando il CAII richiama l'art. 1 comma 1238 della Legge 27 dicembre 2006, n. 296 " disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato legge finanziaria 2007 istitutiva di un fondo “tenuta ed efficienza delle forze armate”, alimentato con i pagamenti a qualunque titolo effettuati da Stati od organizzazioni internazionali, ivi compresi i rimborsi corrisposti dall'Organizzazione delle Nazioni Unite, quale corrispettivo di prestazioni rese dalle Forze Armate italiane nell'ambito delle citate missioni di pace). 

Ciò posto, il Militare inoltrava un atto di intervento contestando fermamente la pretesa recuperatoria di cui al prot. n. CAII-Herat/ a firma del Capo Servizio Amministrativo appartenente a Regional Command West CAII Herat ed avente ad oggetto indennità di contingentamento in quanto palesemente infondato in fatto e diritto per le plurime motivazioni suesposte e segnatamente per i seguenti ulteriori motivi: a) violazione dei doveri di correttezza e buona fede: I. R., avendo superato le fasi selettive veniva immesso nel teatro operativo ed assumeva l'incarico di mentor adviser.
Ciò facendo, nella piena consapevolezza e fiducia di servire il Suo Paese nel contesto internazionale e l'Arma che rappresenta, sulla base degli elementi posti alla sua valutazione prestava a monte il proprio consenso ad intraprendere la missione in oggetto, elementi che, a fronte degli elevatissimi e documentati rischi di missione per la specificità del teatro, non contemplavano neppure lontanamente la possibilità che l'aspetto retributivo complessivo potesse essere messo in discussione, tantomeno con gli atti sopra analiticamente descritti, ma neppure con ogni e qualsiasi altro atto amministrativo e/o stragiudiziale collegato, coevo, antecedente o successivo. 
Il rispetto dei canoni di correttezza e trasparenza da parte dell'Amm.ne avrebbero diversamente imposto -già in fase di reclutamento- la preliminare informazione del militare sul punto, mediante spiegazione dettagliata innanzitutto dell'esistenza di un problema retributivo scaturente da differenti interpretazioni normative, quindi della non univoca soluzione data al problema, infine della possibilità di inizio di un procedimento amministrativo ad hoc con collaterale eventuale interessamento della Corte dei Conti, pur in regime di immunità diplomatica; b) mala gestio: la cronologia della vicenda in esame e i documenti mostrano che l'amm.ne aveva, in epoca antecedente al reclutamento e all'immatricolazione, già deciso di intraprendere il procedimento recuperatorio e pur tuttavia aveva ed ha ugualmente erogato le indennità nazionali nei confronti dei Carabinieri in servizio nella missione Eupol, almeno dal mese di agosto 2011 : ci si domanda come sia possibile che l'Ente decida di erogare pur ritenendo -a ragione o torto- di non doverlo fare visto che la norma dalla stessa citata recita: “con decorrenza dalla data di entrata nel territorio, nelle acque territoriali e nello spazio aereo dei paesi interessati e fino alla data di uscita dagli stessi per il rientro nel territorio nazionale per fine missione al personale che partecipa alle missioni internazionali di cui alla presente legge è corrisposta al netto delle ritenute -per tutta la durata del periodo in aggiunta allo stipendio o alla paga e agli assegni a carattere fisso e continuativo- l'indennità di missione di cui al R.D. 941/26 nelle misure di seguito indicate detraendo eventuali indennità e contributi corrisposti allo stesso titolo agli interessati direttamente dagli organismi internazionali”.
22.04.2014.
Avv. Francesco Pandolfi
Pandolfi studio legale
Priverno via Giacomo Matteotti 147 0773 487345 328 6090590
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Francesco Pandolfi
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Si occupa principalmente di Diritto Militare in ambito amministrativo, penale, civile e disciplinare ed è autore di numerose pubblicazioni in materia.
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(23/04/2014 - Avv. Francesco Pandolfi)
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