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L'articolo 32 della costituzione tra diritto soggettivo e interesse legittimo

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Dott. Aldo di Virgilio - Sebbene risalente nel tempo, la sentenza Corte di Cassazione n° 17461 dell'1.08.2006 costituisce, attualmente, ancora un valido punto di partenza per svolgere alcune riflessioni sul rapporto tra il diritto alla salute, come sancito dal'art. 32 della Costituzione, ed i limiti al suo rispetto dipendenti, in primis, dalla ristrettezza delle risorse finanziarie che sempre di più caratterizzano i Sistemi Sanitari Regionali. In particolare, questa sentenza ci permette di speculare intorno alla possibile esistenza di “franchigie” rispetto alla scelta vincolata tra le opzioni di cura a disposizione, così come offerte dall'insieme delle strutture pubbliche e private operanti per conto e a carico del SSN. I sig.ri … impugnavano la sentenza del Pretore di Tivoli datata 2.12.1997, attraverso la quale quest'ultimo confermava, aderendo alla posizione assunta dal Comune di Tivoli, convenuto, l'impossibilità per gli istanti di parcheggiare lungo il Viale…, in modo da poter accedere più facilmente al centro medico ivi situato onde meglio usufruire delle cure necessarie in qualità di emodializzati. Gli appellanti, a sostegno della propria richiesta, adducevano che il suddetto centro medico era l'unico sito presso il territorio comunale in grado di poter garantire loro questo tipo di prestazione sanitaria.
Costituitosi il comune di Tivoli, successivamente il Tribunale di Roma con sentenza del 12.07.2002, accoglieva il ricorso dei privati cittadini, dunque consentendo a costoro di parcheggiare lungo il Viale…, al fine di poter accedere al centro medico indicato. Nel motivare il proprio assunto, il Tribunale sosteneva che non era stato contestato dal Comune che il centro medico in oggetto fosse l'unico autorizzato a praticare la dialisi in convenzione con il SSN, come del resto non era stato contestata l'inidoneità dei diversi ed alternativi servizi di parcheggio approntati dal Comune a garantire le condizioni di salute degli interessati; infatti, da un lato, il nuovo parcheggio attrezzato dal Comune imponeva a ciascun dializzato, in virtù della maggiore distanza intercorrente tra il parcheggio e il centro, un maggiore sforzo fisico, ritenuto insostenibile soprattutto al termine della terapia, mentre dall'altro lato il pulmino messo a disposizione dal centro in qualità di navetta non rappresentava una valida soluzione alternativa dati gli imprevedibili tempi di attesa.
Avverso questa sentenza del Tribunale di Roma, il Comune di Tivoli proponeva ricorso in cassazione, adducendo tre ordini di motivi: 1) illogicità della decisione e difetto di motivazione, in quanto il giudice naturalmente competente sarebbe dovuto essere quello amministrativo e non quello ordinario, poiché il Comune aveva assunto la propria decisione attraverso deliberazione formale; si era, quindi, in presenza di un atto amministrativo con il quale esso aveva disciplinato discrezionalmente i criteri di viabilità, sicché le posizioni giuridiche interessate non potevano che configurarsi quali interessi legittimi; 2) illogicità e contraddittorietà della decisione, deducendo che la stessa aveva errato nel ritenere che la fattispecie in oggetto rientrasse nella competenza funzionale del giudice del lavoro; 3) violazione dell'articolo 2697 Cc e della normativa del codice della strada e del relativo regolamento (D.Lgs 285 e Dpr 495/92) nonché per contraddittoria ed insufficiente motivazione, nel senso che: a) il Tribunale di Roma non aveva tenuto conto dell'inerzia del Centro, mai adoperatosi per permettere nella sua struttura la fermata per i mezzi di locomozione dei pazienti; b) con ordinanza sindacale 131/96 prot. 13439 era stata autorizzata la fermata nelle vicinanze del Centro delle vetture a disposizione degli emodializzati, diversamente da quanto era accaduto in passato; c) la addotta circostanza della impossibilità di accedere ad altri centri di emodialisi era stata espressamente contestata ed infatti, come evidenziato anche dal primo giudice, il contrario risultava documentalmente provato attraverso la "mappatura del SSN"; d) in ogni caso, gli emodializzati non avevano assolto all'onere probatorio su di essi gravante di dimostrare di non potere accedere, senza conseguenze pregiudizievoli alla salute, ad altre strutture capaci di fornire le stesse prestazioni sanitarie di cui erano destinatari. La Corte decise in via iniziale, al fine di argomentare circa l'eccepito difetto di giurisdizione del giudice ordinario, di effettuare alcune puntualizzazioni intorno al c.d. “diritto alla salute” garantito dall'art. 32 della Costituzione, al quale è stata riconosciuta una portata immediatamente precettiva e non meramente programmatica (cfr. Corte Costituzionale n° 104/1982), sancendone l'estendibilità non solo al diritto all'integrità fisica, ma anche al benessere psichico del cittadino. L'assoluta rilevanza nell'assetto ordinamentale di tale diritto è stata riconosciuta in più occasioni dalla Corte Costituzionale, ad esempio allorquando è stata sancita l'incostituzionalità di alcune normative nazionali (finanziarie del 1984 e 1985), dirette a disconoscere il rimborso delle spese per le prestazioni di diagnostica specialistica ad alto costo eseguite presso strutture private non convenzionate, uniche detentrici delle relative apparecchiature, dovendosi garantire “piena ed esaustiva tutela” al “diritto primario e fondamentale” della salute umana, per cui “l'esclusione in assoluto… di qualsivoglia ristoro, ricorrendo particolari condizioni di indispensabilità non altrimenti sopperibili”, avrebbe inciso negativamente sulla garanzia del diritto alla salute (così Corte costituzionale 992/98): dunque, analizzando i vari disposti delle sentenze emesse dalla stessa Corte Costituzionale, i giudici della Cassazione rilevarono come la dottrina avesse ormai da tempo abbandonato l'iniziale lettura restrittiva che vedeva l'articolo 32 della Costituzione solo rivolto ai poteri pubblici, ed invece sposato la tesi che qualificava la salute come diritto soggettivo, fondamentale ed assoluto, individuandosene un nocciolo duro, insopprimibile quale che siano le esigenze della collettività che ne permette, unicamente a determinate condizioni, la limitazione. Del resto, la stessa Cassazione si era pronunciata in precedenza nel senso di un progressivo ampliamento dell'ambito operativo concesso all'art. 32 Cost., ribadendo ad esempio la giurisdizione del giudice ordinario con riferimento alle liti aventi ad oggetto il diritto soggettivo al rimborso delle spese ospedaliere sostenute dall'assistito all'estero, senza la preventiva autorizzazione della Regione, in caso di ricovero stimato necessario per ipotetici motivi di urgenza, ovvero una situazione di pericolo di vita o un aggravamento della malattia, residuando in capo all'autorità amministrativa unicamente un potere discrezionale di tipo meramente tecnico in ordine all'apprezzamento dai motivi di urgenza (Cass., SU, n° 85/1999 e Cass. n° 7357/1999, per cui è addirittura possibile riconoscersi al giudice ordinario, essendo stata acclarata la gravità delle condizioni di salute e nell'impossibilità di ottenere dalle strutture pubbliche o convenzionate prestazioni adeguate, la potestà di disapplicare l'atto amministrativo che non preveda o escluda tale rimborso). L'indicato indirizzo risulta ormai consolidato, essendosi più volte riconosciuto al diritto alla salute, come detto, la dimensione di diritto assoluto e primario, ed essendosi conseguentemente negato - a fronte delle già individuate situazioni di urgenza - l'esercizio di poteri discrezionali (compresi quelli autorizzativi) da parte della P.A. e, quindi, la configurabilità di atti amministrativi (comunque disapplicabili ai sensi dell'articolo 5 della legge 2248/1865 all. E), condizionanti il diritto all' assistenza (cfr. ex plurimis: Cassazione, Su, 12249/03; 10737/98; 12218/90, ed, in epoca più recente: 14197/05; 13548/05; 11334/05). Ed ancora, il carattere di assolutezza del diritto scrutinato ha trovato riscontro nell'affermazione che il diritto alla salute "… è sovrastante all'amministrazione di guisa che questa non ha alcun potere, neppure per motivi di interesse pubblico specialmente rilevante, non solo di affievolirlo, ma neanche di pregiudicarlo nel fatto indirettamente", perché incidendo in un diritto fondamentale la P.A. "agisce nel fatto", dal momento che "non essendo giuridicamente configurabile un suo potere in materia, esso per il diritto non provvede", ma "esplica comunque, e soltanto attività materiale illecita" (cfr. in questi precisi termini: Cassazione, Su, 2092/92 in una fattispecie di realizzazione di un impianto di depurazione in prossimità di una abitazione). Tutto ciò premesso, la Cassazione confermò la competenza del giudice ordinario, rispetto alla questione di giurisdizione sollevata dal Comune di Tivoli, sul presupposto che gli invalidi emodializzati hanno posto alla base della loro richiesta (ripristino del diritto di parcheggio di cui in precedenza usufruivano) il diritto alla salute, di cui hanno lamentato un grave pregiudizio per essere la fruizione delle cure rese estremamente difficoltose e disagevoli ad opera dello stesso Comune (con concreti pericoli di vita o di aggravamenti della malattia o di non adeguata guarigione della stessa), che aveva proceduto ad interventi sulla viabilità, costringendo gli emodializzati a parcheggiare il loro automezzo ad una maggiore distanza dal Centro, fornitore delle prestazioni sanitarie. La Corte poi rigettò anche il secondo motivo del ricorso, con il quale il Comune di Tivoli eccepì il difetto della competenza funzionale del giudice del lavoro a decidere la controversia, atteso che secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale - avverso il quale non sono state avanzate ragioni capaci di metterne in dubbio la validità – le controversie relative alla previdenza ed assistenza sanitaria obbligatoria (nonché alle correlate prestazioni), per rientrare tra le cause espressamente menzionate dall'articolo 409, comma 1, Cpc, sono devolute alla competenza del giudice del lavoro. Risultò, di contro, fondata la censura spiegata con il terzo motivo di ricorso, attraverso il quale si addebitò al Tribunale di Roma di non avere fatta corretta applicazione della regola fissata dall'articolo 2697 Cc sulla ripartizione dell'onere della prova, e di non avere sorretto l'accoglimento della domanda degli invalidi emodializzati con adeguata motivazione. Infatti, sulla base del panorama giurisprudenziale consolidato in merito al diritto alla salute, da contemperarsi anche con diritti altrettanto protetti a livello costituzionale, la Corte di Cassazione enunciò questo principio, che si riporta alla lettera: "In relazione al bene-salute è individuabile un "nucleo essenziale", che configura un diritto soggettivo assoluto e primario, volto a garantire le condizioni di integrità psicofisica delle persone bisognose di cura allorquando ricorrano condizioni di indispensabilità, di gravità e di urgenza non altrimenti sopperibili, a fronte delle quali è configurabile soltanto un potere accertativo della P.A. in punto di apprezzamento della sola ricorrenza di dette condizioni. In assenza, però, di dette condizioni e allorquando non vengano denunziati pregiudizi alla salute - anche in termini di aggravamenti o di non adeguata guarigione - la domanda volta a ottenere le dovute prestazioni con modalità di più comoda ed agevole praticabilità per il paziente di quelle apprestate dalla P.A., ha come presupposto una situazione soggettiva di interesse legittimo stante la discrezionalità riconosciuta alla autorità amministrativa di soddisfare tempestivamente le esigenze del richiedente scegliendo tra le possibili opzioni praticabili - anche attraverso una opportuna integrazione tra le potenzialità delle strutture pubbliche con quelle private convenzionate - la soluzione reputata più adeguata alla finalità di piena efficienza del servizio sanitario”. Il suddetto principio, continuava la Corte nel suo ragionamento, si collocava nell'ambito delle riportate statuizioni dei giudici costituzionali e di quelli di legittimità. Ed invero, a dimostrazione della fondatezza di tale assunto, fu sufficiente rammentare come i primi - ancora una volta sul presupposto della natura della salute come diritto individuale assoluto – emisero decisioni caducatorie di norme che non consentivano di assumere a carico del servizio sanitario nazionale la spesa per prestazioni di alta specializzazione ottenibili soltanto presso strutture private non convenzionali, sempre che si fosse stato in presenza della "indispensabilità" (intesa come idoneità delle medesime a produrre effetti diagnostici e terapeutici più certi e completi di quelli riferibili alle metodiche in uso presso il servizio pubblico; Corte costituzionale, 992/88): e come, a loro volta, i giudici di legittimità, da par loro, riconobbero una "tutela forte" al diritto alla salute, in presenza di situazioni d'urgenza e di esposizione a pericoli di danni irreparabili alla integrità fisica (cfr. ex plurimis: Cassazione, Su, 85/1999 cit.; 8882/94), a fronte dei quali la P.A. può eventualmente apprezzare soltanto i dati fattuali addotti dall'interessato, secondo i criteri della discrezionalità tecnica, cosa che non basta ad alterare la consistenza del diritto soggettivo (così: Cassazione, Su, 4647/02). Tutto quanto sopra premesso, indusse la Corte di Cassazione a dichiarare non adeguata la motivazione della sentenza impugnata del giudice d'appello, nella parte in cui non venne chiarito se il denunziato spostamento del parcheggio avesse causato un concreto danno alla salute degli emodializzati o fosse causa soltanto di un meno agevole accesso per gli utenti dello stesso Centro, senza però alcun rilevante pregiudizio per la loro integrità fisica; non è stato cioè precisato mediante un lineare, coerente ed esaustivo percorso argomentativo, se gli emodializzati, su cui incombeva il relativo onere probatorio, avessero provato l'impossibilità di accedere ad altri presidi o strutture capaci di garantire la necessaria assistenza nel pieno rispetto della loro salute, nonostante l'agevole accertamento (anche attraverso la "mappatura" del Servizio sanitario nazionale) della effettiva dislocazione di altri centri per la dialisi extracorporea.
Ed, infine, in nessun passaggio motivazionale fu esplicitata la ragione del mancato accertamento di soluzioni alternative a quella seguita dal Comune di Tivoli e, più specificatamente, non è stata né esaminata né, tanto meno, valutata la capacità di soddisfare le esigenze degli emodializzatida da parte dello stesso Centro sanitario, per quanto riguardava la eventuale disponibilità al suo interno di parcheggi deputati ad assicurare un agevole accesso ai luoghi attrezzati per la dialisi. (Tratto dalla Rivista Bimestrale "Gazzettino Abruzzese", anno XXII - Luglio/Agosto 2012 - numero 4)
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(21/12/2013 - Dott. Aldo Di Virgilio)
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