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Concessionari del servizio di riscossione: dichiarata l'inammissibilità dell' l'illegittimità costituzionale della remunerazione

consulta costituzionale
di Luigi Del Giudice - LA CORTE COSTITUZIONALE con ordinanza del 21 giugno 2013, n. 158 dichiara la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell'articolo 17 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), nel testo risultante dopo le modifiche apportate dall'art. 2, comma 3, lettera a), del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 53 e 97 della Costituzione, dalla Commissione tributaria provinciale di Roma, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
L' Art. 17 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 Remunerazione del servizio
1. L'attivita' dei concessionari viene remunerata con un aggio sulle somme iscritte a ruolo riscosse; l'aggio e' pari ad una percentuale di tali somme da determinarsi, per ogni biennio, con decreto del Ministro delle finanze, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale entro il 30 settembre dell'anno precedente il biennio di riferimento, sulla base dei seguenti criteri:
a) costo normalizzato, pari al costo medio unitario del sistema, rapportato al carico dei ruoli calcolato senza tener conto del venti per cento dei concessionari aventi i piu' alti costi e del cinque per cento di quelli aventi i piu' bassi costi;
b) situazione sociale ed economica di ciascun ambito, valutata sulla base di indici di sviluppo economico elaborati da organismi istituzionali;
c) tempo intercorso tra l'anno di riferimento dell'entrata iscritta a ruolo e quello in cui il concessionario puo' porla in riscossione.
2. L'aggio, al netto dell'eventuale ribasso, e' aumentato, per i singoli concessionari, in misura pari ad una percentuale delle maggiori riscossioni conseguite rispetto alla media dell'ultimo biennio rilevabile per lo stesso ambito o, in caso esso sia variato, per ambito corrispondente. Tale percentuale e' determinata, anche in modo differenziato per settori, sulla base di fasce di incremento degli importi riscossi nel decreto previsto dal comma 1.
3. L'aggio di cui al comma 1 e' a carico del debitore in misura non superiore al 4,65 per cento della somma iscritta a ruolo; la restante parte dell'aggio e' a carico dell'ente creditore. L'aggio a carico del debitore e' dovuto soltanto in caso di mancato pagamento entro la scadenza della cartella di pagamento e la sua misura e' determinata con il decreto previsto dal comma 1.
4. Per i ruoli emessi da uffici statali le modalita' di erogazione dell'aggio previsto dal comma 1 vengono stabilite con decreto del Ministero delle finanze, di concerto con il Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica. Per gli altri ruoli l'aggio viene trattenuto dal concessionario all'atto del versamento all'ente impositore delle somme riscosse.
5. A ciascun concessionario e' riconosciuta, a titolo di anticipazione della remunerazione, una somma pari ad una percentuale, comunque non inferiore all'1 per cento del carico dei ruoli consegnati, da determinarsi con il decreto previsto dal comma 1, del costo di cui alla lettera a) dello stesso comma 1.
6. Al concessionario spetta il rimborso delle spese relative alle procedure esecutive, sulla base di una tabella approvata con decreto del Ministero delle finanze, con il quale sono altresi' stabilite le modalita' di erogazione del rimborso stesso. Tale rimborso e' a carico:
a) dell'ente creditore, se il ruolo viene annullato per effetto di provvedimenti di sgravio o se il concessionario ha trasmesso la comunicazione di inesigibilita' di cui all'articolo 19, comma 1; b) del debitore, negli altri casi.
7. In caso di delega di riscossione, i compensi, corrisposti dall'ente creditore al delegante, sono ripartiti in via convenzionale fra il delegante ed il delegato in proporzione ai costi da ciascuno sostenuti.
L' Ordinanza 21 Giugno 2013, n. 158
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 17 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), nel testo risultante dopo le modifiche apportate dall'art. 2, comma 3, lettera a), del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, promosso dalla Commissione tributaria provinciale di Roma nel procedimento vertente tra T.M.G. e l'Agenzia delle entrate, Direzione provinciale Roma 2, con ordinanza del 23 settembre 2010, iscritta al n. 271 del registro ordinanze 2012 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, prima serie speciale, dell'anno 2012. Visti l'atto di costituzione di Equitalia Sud s.p.a. e l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri; udito nella camera di consiglio del 22 maggio 2013 il Giudice relatore Giancarlo Coraggio.
Fatto e diritto
Ritenuto che la Commissione tributaria provinciale di Roma – nel corso di un giudizio avente ad oggetto l'annullamento di due cartelle di pagamento per tributi ILOR ed IRPEF relativi agli anni 1978 e 1979 – con ordinanza del 23 settembre 2010 ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'articolo 17 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), nel testo risultante dopo le modifiche apportate dall'art. 2, comma 3, lettera a), del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, in riferimento agli artt. 3, 53 e 97 della Costituzione; che nell'ordinanza di rimessione si riferisce che nel giudizio principale la ricorrente:
– ha dedotto: a) la nullità delle cartelle per mancanza di sottoscrizione, non potendosi ritenere valida quella «a stampa»; b) il proprio difetto di «legittimazione passiva», in quanto tali atti le sarebbero stati notificati in proprio e non nella qualità di erede; c) il difetto di motivazione delle cartelle, non essendo le indicazioni in esse riportate sufficienti ad indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche poste alla base della pretesa fiscale (in particolare, le somme del «dettaglio addebiti» non sarebbero verificabili nel calcolo; non sarebbero indicati né le aliquote applicate, né il tasso d'interesse utilizzato, né i termini iniziali e finali per il calcolo degli intessi; sarebbero richieste sanzioni non irrogabili agli eredi e dalle modalità di calcolo non esplicitate; non sarebbe chiaro quali siano gli atti di accertamento presupposti); d) l'illegittimità del compenso di riscossione richiesto dalla Equitalia s.p.a. a titolo di remunerazione del servizio svolto, per difetto di motivazione del quantum richiesto ed in ragione della irretroattività delle norme «sanzionatorie»; – ha osservato, quanto a tale compenso, che: a) ai sensi dell'art. 17 del decreto legislativo n. 112 del 1999, il relativo importo è pari ad una percentuale di quello iscritto a ruolo, da determinarsi, per ogni biennio, con decreto ministeriale e fissato, al momento del ricorso, nella misura del 4,65% dall'art. 1 del decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 17 novembre 2006, n. 24497 (Attuazione dell'articolo 17, comma 3, del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112, come modificato dall'articolo 2, comma 3, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262); b) tale importo era all'inizio dovuto dal debitore solamente in caso di mancato pagamento entro i termini di scadenza della cartella, mentre a seguito delle modifiche apportate dal decreto-legge n. 262 del 2006, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 286 del 2006, esso è sempre dovuto (più precisamente, se il pagamento avviene in termini, il compenso è dovuto nella misura del 4,65%; se invece avviene fuori termine, è determinato secondo percentuali fissate in misura differente a seconda dell'ambito territoriale di appartenenza del contribuente); – ha quindi sollecitato il promovimento dell'incidente di costituzionalità delle norme censurate con riferimento al principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost., in quanto il compenso di riscossione è diverso a seconda dell'ambito territoriale di appartenenza dei contribuenti e varia in base a circostanze indipendenti dalla loro condotta; nonché con riferimento all'art. 53 Cost., in quanto la previsione del compenso minimo nella misura del 4,65% non è collegata alla capacità contributiva, ed all'art. 97 Cost., in quanto l'aggio risulta dovuto pur in assenza di una qualsiasi attività dell'agente di riscossione; che il giudice rimettente, nel sollevare le questioni di legittimità costituzionale, ne ha illustrato la rilevanza e non manifesta infondatezza facendo integralmente proprie le argomentazioni della parte ricorrente; che, con memoria depositata in cancelleria il 24 dicembre 2012, è intervenuto nel giudizio di costituzionalità il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, eccependo preliminarmente l'inammissibilità delle questioni sollevate in quanto: – il procedimento principale si sarebbe svolto senza l'instaurazione del contraddittorio nei confronti dell'agente della riscossione, come si desumerebbe dalla lettura del frontespizio e dalla narrativa dell'ordinanza di rimessione, e ciò integrerebbe un «macroscopico vizio» del giudizio a quo (si citano, in tal senso, la sentenza di questa Corte n. 279 del 2006 e l'ordinanza n. 183 del 1999); – la Commissione tributaria provinciale si sarebbe dichiaratamente limitata a riportare le prospettazioni della parte ricorrente, senza darsi carico di formulare un proprio giudizio sul loro fondamento; ciò escluderebbe la sussistenza di una motivazione autonoma e sufficiente (si citano, in questo senso, le sentenze n. 103 del 2007 e n. 266 del 2006, e le ordinanze n. 321 del 2010 e n. 75 del 2007); – difetterebbe la motivazione sulla rilevanza delle questioni prospettate, stante la mancata valutazione della fondatezza degli altri motivi di ricorso spiegati nel giudizio principale ed idonei a determinare l'annullamento integrale delle cartelle impugnate; – sarebbe carente l'esposizione della fattispecie e del quadro normativo di riferimento (si cita la sentenza n. 236 del 2011), poiché il giudice rimettente sarebbe venuto meno all'onere di fornire elementi idonei ad individuare le norme applicabili ratione temporis ai fatti di causa, onere tanto più significativo nel caso di specie, in quanto la norma impugnata ha subito numerose modifiche; in particolare, alla data in cui è stato incardinato il giudizio principale (17 luglio 2009), la versione dell'art. 17 applicabile sarebbe non quella indicata dal giudice rimettente, ma quella che – a seguito delle modifiche apportate dall'art. 32, comma 1, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale), convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2 – prevede un aggio unico del 9% per tutto il territorio nazionale; che, secondo il Presidente del Consiglio, le questioni sarebbero infondate anche nel merito, in quanto:
– la violazione del principio di eguaglianza non sussisterebbe, poiché la diversità di condizioni ambientali determina una differenza di costi che inevitabilmente si riflette sulla misura del compenso dell'agente; in ogni caso, considerata la natura remunerativa dell'aggio, non sarebbe affatto irragionevole la scelta del legislatore di tenere conto, ai fini della sua misura, del rischio di inesigibilità in funzione dell'individuazione di ambiti territoriali omogenei (come, del resto, non potrebbe essere sindacata la scelta contraria, operata dalla normativa intervenuta successivamente, di ripartire i fattori di rischio, secondo parametri mutualistico-attuariali, sull'intera platea dei contribuenti nazionali); – andrebbe esclusa la violazione del principio di capacità contributiva, poiché, come chiarito dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 63 del 1982, il parametro di cui all'art. 53 Cost. attiene al momento sostanziale dell'imposizione e non può riguardare il diverso e successivo aspetto della riscossione del tributo; – quanto all'art. 97 Cost., andrebbe considerato che il compenso di riscossione non intende remunerare le singole attività esecutive compiute dall'agente (per le quali altre disposizioni – precisamente i commi 6 e 7-ter del medesimo art. 17 – prevedono il diverso istituto del rimborso delle spese), ma ha la funzione di remunerare i costi fissi di organizzazione e mantenimento del servizio nazionale della riscossione; che si è costituita in giudizio, con memoria depositata in cancelleria il 27 dicembre 2012, la Equitalia Sud s.p.a., parimenti eccependo in primo luogo l'inammissibilità delle questioni sollevate, in quanto il rimettente: – non avrebbe motivato in alcun modo sulla rilevanza nel giudizio principale delle questioni prospettate, essendosi limitato a riportare fedelmente le censure sollevate dalla ricorrente; – avrebbe omesso di scrutinare la fondatezza dei primi tre motivi di ricorso con cui la ricorrente ha lamentato l'illegittimità in toto delle cartelle di pagamento: solo successivamente ad una decisione definitiva in ordine alla eventuale infondatezza di tali doglianze, il rimettente avrebbe potuto prendere in considerazione il quarto motivo avente ad oggetto il compenso dell'agente di riscossione; – non avrebbe individuato con esattezza le norme legislative oggetto di censura, limitandosi a fare generico riferimento alla vigente disciplina del «compenso di riscossione» di cui all'art. 17 del decreto legislativo n. 112 del 1999, come modificato dal decreto-legge n. 262 del 2006, senza indicazione dei commi e delle diverse norme in esso contenute; né sarebbe dato comprendere quale rilievo assuma, nella prospettazione del giudice rimettente, il d.m. 17 novembre 2006; tali lacune, dunque, renderebbero impossibile l'esatta ricostruzione dell'oggetto delle questioni di costituzionalità; – infine, nella parte in cui prospetta la violazione degli artt. 3 e 53 Cost., censurerebbe, in realtà, norme contenute in atti di rango non legislativo: la presunta discriminazione su base territoriale tra i debitori iscritti a ruolo, infatti, non sarebbe ingenerata dalla norma impugnata ma dal decreto del Ministro delle finanze del 4 agosto 2000; che, secondo la società costituita, le questioni sarebbero infondate anche nel merito, in quanto: – non sussisterebbe, con riferimento al regime applicabile ratione temporis, alcuna discriminazione tra i contribuenti per i pagamenti effettuati entro i 60 giorni dalla notifica: in tal caso, infatti, l'aggio a carico dei debitori è fissato nella misura del 4.65% dal d.m. 17 novembre 2006 per tutto il territorio nazionale; quanto all'ipotesi del pagamento effettuato dopo tale termine, invece, la differente misura sarebbe giustificata dalle diverse condizioni ambientali che possono rendere oggettivamente più difficile la riscossione da parte dell'agente incaricato; – non vi sarebbe violazione del principio di capacità contributiva, come sarebbe desumibile dalla sentenza della Corte costituzionale n. 480 del 1993, laddove, pur con riferimento al previgente sistema di riscossione dei tributi, ha stabilito che il parametro di cui all'art. 53 Cost. può riguardare solo il momento sostanziale dell'imposizione del tributo e non la successiva attività di riscossione; – quanto alla violazione dell'art. 97 Cost., andrebbe considerato che il compenso dell'agente non è volto a remunerare le singole attività esecutive ma l'intera attività di riscossione coattiva (ben più complessa della sola attività di notificazione della cartella), assicurando la copertura dei costi di organizzazione del servizio. Considerato che la Commissione tributaria provinciale di Roma ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'articolo 17 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), nel testo risultante dopo le modifiche apportate dall'art. 2, comma 3, lettera a), del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, deducendo la violazione dell'art. 3 della Costituzione, in quanto il compenso dell'agente della riscossione è diverso a seconda dell'ambito territoriale di appartenenza dei contribuenti; nonché dell'art. 53 Cost., in quanto la previsione del compenso minimo nella misura del 4,65% non è collegata alla capacità contributiva, e dell'art. 97 Cost., in quanto l'aggio risulta dovuto pur in assenza di una qualsiasi attività dell'agente; che è pregiudiziale l'esame dell'eccezione di inammissibilità sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, secondo cui il giudizio principale si sarebbe svolto senza l'instaurazione del contraddittorio nei confronti dell'agente della riscossione, come si desumerebbe dalla lettura del frontespizio e dalla narrativa dell'ordinanza di rimessione, e ciò integrerebbe un «macroscopico vizio» del giudizio a quo rilevabile da questa Corte; che l'eccezione è infondata, dal momento che l'omessa notificazione del ricorso introduttivo del giudizio principale non emerge dalla lettura dell'ordinanza di rimessione – che sul punto tace – e risulta anzi smentita dalla stessa Equitalia Sud s.p.a., che, costituendosi nel presente giudizio di costituzionalità, ha riferito di essere stata regolarmente evocata nel giudizio principale; che fondata ed assorbente, per contro, risulta l'eccezione di inammissibilità, dedotta tanto dal Presidente del Consiglio dei ministri quanto dalla Equitalia Sud s.p.a., per difetto di motivazione sulla rilevanza della questione sollevata, dal momento che il giudice rimettente non ha in alcun modo illustrato, anche solo sommariamente, le ragioni di infondatezza degli altri motivi di ricorso, pure spiegati in via principale nel giudizio a quo ed aventi «priorità logica»; che, infatti, l'esame di tali motivi – con cui si deduce la mancanza di sottoscrizione della cartella, il difetto di titolarità passiva del rapporto tributario controverso ed il difetto di motivazione – è pregiudiziale, perché il loro eventuale accoglimento determinerebbe l'annullamento delle cartelle impugnate (ordinanza n. 73 del 2011); che tale carenza motivazionale dell'ordinanza comporta la manifesta inammissibilità della questione sollevata (su casi analoghi, ordinanze n. 73 del 2011, n. 96 e n. 22 del 2010). Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE dichiara la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell'articolo 17 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), nel testo risultante dopo le modifiche apportate dall'art. 2, comma 3, lettera a), del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 53 e 97 della Costituzione, dalla Commissione tributaria provinciale di Roma, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Luigi Del Giudice
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(28/06/2013 - Luigi Del Giudice)
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