La responsabilità disciplinare dei magistrati

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Il sistema della responsabilità disciplinare dei magistrati, tradizionalmente fondato sui precetti costituzionali nonché sul r.d.l. sulle guarentigie della magistratura n. 511/1946 e sulla legge istitutiva del Csm n. 195/1958, è stato radicalmente modificato dal d. lgs. n. 109 del 23 febbraio 2006, rubricato "Disciplina degli illeciti disciplinari dei magistrati e delle relative sanzioni e della procedura per la loro applicazione", in attuazione della delega contenuta nella riforma dell'ordinamento giudiziario (l. n. 150/2005).
 
Il nuovo sistema normativo, oggetto di significativo intervento ad opera della successiva l. n. 269 del 24 ottobre 2006, si è sostituito integralmente al vecchio rappresentando una riforma di ampia portata, invocata da più parti, soprattutto in ordine alla tipizzazione degli illeciti disciplinari e delle relative sanzioni, all'obbligatorietà dell'azione ed alle modifiche introdotte nelle regole del procedimento.

La tipizzazione degli illeciti disciplinari


A differenza della previgente disciplina, prevista dall'art. 18 del r.d.l. n. 511/46 che si limitava a configurare l'illecito ogni qualvolta il magistrato mancasse ai suoi doveri o tenesse una condotta immeritevole o compromettente per il prestigio dell'ordine giudiziario, affidando l'individuazione delle singole ipotesi alla sezione disciplinare del Csm, la riforma del 2006 è improntata alla tipizzazione degli illeciti disciplinari.
In risposta alle esigenze di razionalità del sistema e di garanzia di certezza del diritto, avanzate da più parti, il d. lgs. n. 109/2006 ha introdotto tre specifiche categorie di illeciti disciplinari: quelli commessi dal magistrato nell'esercizio delle funzioni giudiziarie; quelli commessi fuori dall'esercizio delle funzioni e gli illeciti disciplinari conseguenti a reato.

Gli illeciti disciplinari nell'esercizio delle funzioni


L'art. 2 del d. lgs. n. 109/2006 prevede un'elencazione tassativa delle ipotesi di illeciti disciplinari nell'esercizio delle funzioni (già oggetto di modifiche ad opera della l. n. 269/2006; del d.l. n. 193/2009 e da ultimo del d.l. n. 211/2011 convertito in legge n. 9/2012), tra cui: i comportamenti che, violando i doveri del magistrato esplicitati nel precedente art. 1 (imparzialità, correttezza, diligenza, laboriosità, riserbo, equilibrio e rispetto della dignità della persona come principi fondamentali), arrecano ingiusto danno o indebito vantaggio ad una delle parti; l'omissione della comunicazione, al Csm, della sussistenza di una delle situazioni di incompatibilità di cui agli artt. 18 e 19 dell'ordinamento giudiziario; la consapevole inosservanza dell'obbligo di astensione nei casi previsti dalla legge; i comportamenti abitualmente o gravemente scorretti nei confronti delle parti, dei loro difensori, dei testimoni o di chiunque abbia rapporti con il magistrato nell'ambito dell'ufficio giudiziario ovvero nei confronti di altri magistrati o di collaboratori; la grave violazione di legge determinata da ignoranza o negligenza inescusabile; il sottrarsi in modo abituale e ingiustificato all'attività di servizio; la divulgazione, anche dipendente da negligenza, di atti del procedimento coperti dal segreto o di cui sia previsto il divieto di pubblicazione e numerose altre fattispecie rilevanti.
Rimane, fermo, comunque, in base al comma 2, che l'attività di interpretazione di norme di diritto e la valutazione del fatto e delle prove non possono dar luogo a responsabilità disciplinare. Del resto, come chiarito dalle sezioni unite della S.C. "ai fini della configurabilità dell'illecito disciplinare non è sufficiente il compimento, da parte del magistrato, di atti scorretti o contrari alla legge, essendo altresì necessario che tali atti siano idonei ad incidere negativamente sulla fiducia e sulla considerazione di cui deve godere il magistrato, ovvero a compromettere il prestigio dell'ordine giudiziario; in altri termini, la rilevanza disciplinare dei comportamenti ascritti al magistrato incolpato risiede essenzialmente nel discredito che quelle condotte, anche all'infuori di ogni illecita preordinazione, sono idonee a gettare sull'esercizio dell'attività giudiziaria e che il magistrato è comunque tenuto ad evitare" (v., ex multis, Cass. n. 16626/2007).

Gli illeciti disciplinari fuori dall'esercizio delle funzioni


L'art. 3 del d. lgs. contiene, invece, un dettagliato elenco di condotte tenute dal magistrato fuori dall'esercizio delle funzioni che possono dar vita ad un procedimento disciplinare.
Tra le più rilevanti si segnalano: l'uso della qualità di magistrato al fine di conseguire vantaggi ingiusti per sè o per altri; il frequentare persona sottoposta a procedimento penale o di prevenzione comunque trattato dal magistrato, o persona che a questi consta essere stata dichiarata delinquente abituale, professionale o per tendenza o aver subito condanna per delitti non colposi alla pena della reclusione superiore a tre anni o essere sottoposto ad una misura di prevenzione, salvo che sia intervenuta la riabilitazione, ovvero l'intrattenere rapporti consapevoli di affari con una di tali persone; l'assunzione di incarichi extragiudiziari senza la prescritta autorizzazione del Csm; lo svolgimento di attività incompatibili con la funzione giudiziaria o di attività tali da recare concreto pregiudizio all'assolvimento dei doveri disciplinati dall'art. 1; nonchè ogni comportamento tale da compromettere l'indipendenza, la terzietà e l'imparzialità del magistrato, anche sotto il profilo dell'apparenza.

Gli illeciti disciplinari conseguenti a reato


L'art. 4 individua, infine, tra gli illeciti disciplinari conseguenti al reato: i fatti per i quali è intervenuta condanna irrevocabile o è stata pronunciata sentenza ai sensi dell'art. 444, comma 2 c.p.c. per delitto doloso o preterintenzionale, quando la legge stabilisce la pena detentiva sola o congiunta alla pena pecuniaria; per delitto colposo, alla pena della reclusione, sempre che presentino, per modalità e conseguenze, carattere di particolare gravità; alla pena dell'arresto, sempre che presentino per le modalità di esecuzione, carattere di particolare gravità; nonché qualunque fatto costituente reato idoneo a ledere l'immagine del magistrato, anche se il reato è estinto per qualsiasi causa o l'azione penale non può essere iniziata o proseguita.

Le sanzioni disciplinari


L'apparato sanzionatorio nei confronti degli illeciti disciplinari del magistrato è contenuto nella seconda sezione del decreto legislativo, all'art. 5, sulla base del criterio "tale crimen talis poena" che ricollega specifiche sanzioni alle diverse fattispecie (come previsto dall'art. 12), quale conseguenza della tipizzazione degli illeciti commessi.
Secondo una gravità crescente, le sanzioni previste dalla legge sono:
- l'ammonimento, che è un richiamo all'osservanza da parte del magistrato dei suoi doveri, in rapporto all'illecito commesso;
- la censura, che è una dichiarazione formale di biasimo;
- la perdita dell'anzianità, non inferiore a due mesi e non superiore ai due anni;
- l'incapacità temporanea ad esercitare un incarico direttivo o semidirettivo (che non può essere inferiore a sei mesi e non può superare i due anni);
- la sospensione dalle funzioni, che si concretizza con l'allontanamento, la sospensione dello stipendio e il collocamento fuori dal ruolo organico della magistratura;
- la rimozione, che determina la cessazione del rapporto di servizio e viene attuata mediante decreto del Presidente della Repubblica.
L'art. 13 prevede, altresì, la sanzione accessoria del trasferimento d'ufficio che può essere disposta dalla sezione disciplinare del Csm quando, per la condotta tenuta, la permanenza del magistrato nella stessa sede appare in contrasto con il buon andamento dell'amministrazione della giustizia. Il trasferimento è, invece, sempre disposto: quando ricorre una delle violazioni previste dall'art. 2, comma 1, lett. a); nel caso in cui è inflitta la sanzione della sospensione dalle funzioni e può essere adottato, in via cautelare e provvisoria, su richiesta del ministro della Giustizia o del procuratore generale ove sussistano gravi elementi di fondatezza dell'azione disciplinare e ricorrano motivi di particolare urgenza.

Titolarità dell'azione e termini


La titolarità dell'azione disciplinare continua ad essere affidata disgiuntamente, ex art. 14 del d. lgs. n. 109/2006, al ministro della Giustizia e al procuratore generale presso la Corte di Cassazione.
La riforma ha, tuttavia, introdotto una fondamentale differenza, mentre il ministro ha la facoltà di promuovere l'azione mediante richiesta di indagini al procuratore generale dandone comunicazione al Csm, il procuratore ha, invece, l'obbligo di esercitare l'azione medesima, dandone comunicazione, nelle stesse forme, al ministro e al Csm. In quest'ultimo caso, se il ministro ritiene che l'azione disciplinare vada estesa ad altri fatti, ne fa richiesta nel corso delle indagini al procuratore; parimenti, lo stesso, secondo il comma 5 dell'art. 14, può contestare fatti nuovi, nel corso delle indagini, anche se l'azione è stata promossa dal ministro.
Chiunque ha la facoltà di segnalare ai titolari dell'azione, al fine di attivare l'esercizio della stessa, fatti di rilevanza disciplinare, inoltrando segnalazioni, denunce circostanziate o esposti (aventi come destinatari il ministro e/o il procuratore generale) al Csm, ai dirigenti degli uffici, ai presidenti di sezione, ai presidenti di collegio e/o al consiglio giudiziario (costituito presso ogni corte d'appello). Per il Csm, i consigli giudiziari e i dirigenti degli uffici, il comma 4 dell'art. 14 prevede, invece, l'obbligo di comunicare al ministro e al procuratore "ogni fatto rilevante sotto il profilo disciplinare", mentre i presidenti di sezione e di collegio hanno l'obbligo di comunicare ai dirigenti degli uffici i fatti concernenti l'attività dei magistrati della sezione o del collegio che siano rilevanti sotto il profilo disciplinare.
La riforma ha opportunamente introdotto anche termini all'esercizio dell'azione disciplinare, prevedendo all'art. 15 che la stessa debba essere promossa entro un anno dalla notizia del fatto, della quale il procuratore generale ha conoscenza a seguito dell'espletamento di sommarie indagini preliminari o di denuncia circostanziata o di segnalazione del ministro della giustizia. In ogni caso, secondo il comma 1-bis dell'art. 15, introdotto dalla l. n. 269/2006, l'azione disciplinare non può essere promossa quando sono decorsi dieci anni dal fatto. Qualora non vengano osservati i limiti temporali prescritti, il procedimento si estingue, sempre che l'incolpato vi consenta (art. 15, 7° co., d. lgs. n. 109/2006).

L'archiviazione


La l. n. 269/2006 ha introdotto un comma 5-bis all'art. 16 del d.lgs. n. 109/2006 attribuendo al procuratore generale un potere di autonoma archiviazione quando il fatto addebitato non costituisce condotta disciplinarmente rilevante ai sensi del nuovo art. 3-bis ("Condotta disciplinare irrilevante") o forma oggetto di una denuncia non circostanziata, oppure non rientra in alcuna delle fattispecie tipiche individuate dagli artt. 2, 3 e 4 o, infine, se dalle indagini svolte il fatto risulta inesistente o non commesso.
Il provvedimento di archiviazione viene trasmesso al ministro della giustizia, il quale può richiedere copia degli atti (entro 10 giorni) e nei successivi 60 giorni, chiedere al presidente della sezione disciplinare la fissazione di un'udienza di discussione orale formulando l'incolpazione (all'udienza, sarà il procuratore generale o un suo sostituto ad esercitare le funzioni di pubblico ministero). Ove il ministro non avanzi richieste entro i termini stabiliti, il provvedimento acquista efficacia.

Il procedimento disciplinare


La richiesta di indagini rivolta dal ministro al procuratore generale, ovvero la comunicazione data da quest'ultimo al Csm, per come disposto dal terzo comma dell'art. 15 del decreto n. 109/2006, scandiscono l'avvio del procedimento disciplinare.
Dell'inizio dell'azione deve essere data, a pena di nullità, comunicazione entro trenta giorni all'incolpato, il quale può farsi assistere da altro magistrato o da un avvocato o, se del caso, da un consulente tecnico.
Svolte le indagini, il pubblico ministero (le cui funzioni sono esercitate dal procuratore generale o da un magistrato del suo ufficio) formula le richieste conclusive con l'invio del fascicolo alla sezione disciplinare del Csm, decidendo per l'esclusione dell'addebito o per l'incolpazione.
Nel primo caso, procederà con richiesta motivata per la declaratoria di non luogo a procedere che, salvo intervento del ministro, verrà decisa in camera di consiglio dalla sezione disciplinare, potendo essere accolta con apposita ordinanza o rigettata, con rinvio al procuratore generale per la formulazione dell'incolpazione e fissazione dell'udienza di discussione orale.
Nel secondo caso, il procuratore formulerà l'incolpazione e chiederà la fissazione dell'udienza di discussione orale, dandone comunicazione al ministro, il quale potrà chiedere l'integrazione e, nell'ipotesi in cui l'azione disciplinare sia stata da lui promossa, la modificazione della contestazione.
La discussione orale, fissata con decreto dal presidente della sezione disciplinare previa comunicazione alle parti, avviene in udienza pubblica (salvo necessità di procedere a porte chiuse) con l'assunzione, anche d'ufficio, delle prove ritenute utili; la lettura dei rapporti e degli atti dei fascicoli e l'esibizione di documenti.
La sezione delibera immediatamente, irrogando la sanzione o, in mancanza di prove sufficienti, escludendo la sussistenza dell'addebito, con sentenza che può essere impugnata di fronte alle sezioni unite della Cassazione (per maggiori info sul procedimento disciplinare, consultare l'apposita sezione sul sito del Csm).

Impugnazioni e revisione


Ex art. 24 del d. lgs. n. 109/2006, sia l'incolpato, che il ministro e il procuratore generale, possono proporre avverso i provvedimenti in materia di sospensione e le sentenze della sezione disciplinare del Csm, ricorso per cassazione, che dovrà essere deciso, a sezioni unite penali, entro sei mesi dalla proposizione.
Il successivo art. 25 disciplina, invece, la revisione delle sentenze divenute irrevocabili con le quali è stata applicata una sanzione disciplinare, nei seguenti casi: quando i fatti posti a fondamento della sentenza risultano incompatibili con quelli precedentemente accertati (con sentenza irrevocabile o di non luogo a procedere); quando sopravvengono o si scoprono, dopo la decisione, nuovi elementi di prova in grado di dimostrare l'insussistenza dell'illecito; quando, infine, il giudizio di responsabilità e l'applicazione della relativa sanzione sono stati determinati da falsità ovvero da altro reato accertato con sentenza irrevocabile.
La revisione può essere proposta personalmente dall'incolpato (da un prossimo congiunto che "vi abbia interesse anche soltanto morale" o per mezzo di procuratore speciale) o richiesta dal ministro della giustizia e dal procuratore generale. In caso di accoglimento dell'istanza, la sezione disciplinare revocherà la precedente decisione determinando il diritto del magistrato alla integrale ricostruzione della carriera e al percepimento degli emolumenti arretrati.
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