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Il pubblico impiego

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Il rapporto di lavoro: indice della guida

Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni è uno dei numerosi casi di rapporto di lavoro “speciale”.

La specialità di tale rapporto, in particolare, emerge dalle varie norme che disciplinano la materia in modo specifico e, spesso, secondo principi del tutto estranei al mondo del lavoro privato.

Evoluzione storica

Il rapporto di lavoro pubblico, tuttavia, nel corso degli anni ha subito una profonda evoluzione che ne ha attenuato le differenze rispetto al lavoro privato, tanto che oggi si parla (salvo alcune eccezioni) di lavoro pubblico privatizzato.

Prima all'avvio dell'iter di riforma, ovverosia sino agli anni 80/90 del secolo scorso, il rapporto di lavoro pubblico era caratterizzato per il fatto di non originare da un contratto ma da un provvedimento amministrativo di nomina e per essere interamente disciplinato da leggi e regolamenti. La sua gestione, peraltro, avveniva esclusivamente mediante atti amministrativi.

La giurisdizione, infine, era integralmente devoluta al giudice amministrativo.

Con la privatizzazione, che ha trovato un punto di approdo fondamentale (sebbene non conclusivo) nel decreto legislativo numero 165/2001, invece, la maggior pare della disciplina inerente il lavoro privato si è estesa anche al lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione.

Sono tuttavia rimaste "indenni" dal processo di privatizzazione alcune categorie di pubblici dipendenti, ovverosia i magistrati, gli avvocati e i procuratori dello Stato, il personale della carriera diplomatica e della carriera prefettizia, i professori e i ricercatori universitari, il personale militare e delle forze di polizia di Stato.

Macro organizzazione e micro organizzazione

Più precisamente, nell'analizzare l'attuale fisionomia del pubblico impiego, occorre tenere distinti gli atti di macro organizzazione dagli atti di micro organizzazione.

I primi, infatti, continuano ad essere di matrice pubblicistica e sono esclusi dalla privatizzazione. Si tratta, in sostanza, degli atti inerenti la determinazione delle dotazioni organiche complessive e delle linee fondamentali dell'organizzazione e l'individuazione degli uffici maggiormente rilevanti.

Gli atti di micro organizzazione, invece, sono adottati con le capacità e i poteri del datore di lavoro privato. Si tratta, in sostanza, degli atti con i quali si provvede all'organizzazione degli uffici e alla gestione in concreto dei rapporti di lavoro.

Reclutamento del personale

L'opera di privatizzazione, tuttavia, non si è estesa neanche a tutti gli aspetti del pubblico impiego. Anzi: tra lavoro privato e lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione permangono ancora numerose differenze, che trovano spesso la loro giustificazione in norme di rango costituzionale.

La principale di tali differenze riguarda il reclutamento del personale.

In forza di quanto previsto dal comma 3 dell'articolo 97 della Costituzione, infatti, i dipendenti pubblici vanno assunti mediante concorso pubblico, ovverosia attraverso procedure selettive volte ad accertare la professionalità richiesta.

Restano fuori da tale regola i casi, eccezionali, di assunzione obbligatoria dei disabili (fatta per chiamata numerica degli iscritti nelle liste di collocamento) e delle qualifiche e dei profili per i quali è richiesta la sola scuola dell'obbligo (reclutati mediante avviamento nelle liste di collocamento).

Al di fuori di tali eccezioni, non può prescindersi dalla selezione mediante concorso pubblico. Altrimenti l'assunzione è irregolare con conseguente diritto del lavoratore al risarcimento del danno (ma mai alla costituzione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato).

Mansioni

Altra rilevante differenza tra lavoro pubblico e lavoro privato è rappresentata dalla disciplina delle mansioni. 

Al lavoro pubblico, infatti, non si applica l'articolo 2103 del codice civile per il mutamento delle mansioni, ma l'articolo 52 del d.lgs. n. 165/2001.

Tale norma sancisce che il prestatore di lavoro pubblico può di regola acquisire la qualifica superiore solo a seguito di procedure selettive. In determinati casi, però, è ammessa un'assegnazione temporanea a mansioni superiori indipendentemente dallo svolgimento di un concorso, con diritto al trattamento della qualifica superiore: ci si riferisce al caso di vacanza di posto in organico, per più di sei mesi, prorogabili a dodici qualora siano state avviate le procedure per la copertura del posto vacante e al caso di sostituzione di altro dipendente assente con diritto alla conservazione del posto, con esclusione dell'assenza per ferie, per tutta la durata dell'assenza.

Al di fuori di tali due ipotesi, l'assegnazione del lavoratore a mansioni proprie di una qualifica superiore è nulla, ma al lavoratore è corrisposta la differenza di trattamento economico con la qualifica superiore.

L'articolo 52 si occupa anche delle progressioni di carriera, precisando che quelle che riguardano la stessa area funzionale avvengono mediante principi di selettività in funzione delle qualità culturali e professionali, dell'attività svolta e dei risultati conseguiti, mentre quelle che riguardano aree funzionali diverse avvengono mediante concorso pubblico.

Contratti di lavoro flessibile

La regola generale, nel rapporto di lavoro pubblico, è quella dell'assunzione con lavoro subordinato a tempo indeterminato.

Tuttavia, per rispondere ad esigenze di carattere esclusivamente temporaneo o eccezionale, è possibile anche per le pubbliche amministrazioni fare ricorso ad alcune forme contrattuali flessibili di assunzione e di impiego, come ad esempio il contratto di lavoro a tempo determinato, la somministrazione di lavoro, il lavoro accessorio.

Giurisdizione

A seguito della privatizzazione del pubblico impiego, la maggior parte delle controversie inerenti tale materia è oggi devoluta al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro.

Al giudice amministrativo, infatti, restano solo la competenza in materia di procedure concorsuali per l'assunzione dei dipendenti e quella relativa agli atti di macro organizzazione.

Altre peculiarità

Altre peculiarità dell'impiego pubblico meritano di essere menzionate.

Discipline particolari, ad esempio, regolano le eccedenze di personale (gestite con collocamento in disponibilità dopo una rigida procedura), la valutazione delle performance (volta a migliorare la qualità dei servizi e a valorizzare il merito), le sanzioni disciplinari, i licenziamenti.

Vi è inoltre una precisa regolamentazione dell'incompatibilità tra lavoro pubblico e altri impieghi, che limita in molti casi le possibilità di svolgimento da parte dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni di una seconda attività lavorativa parallela.

Merita, infine, di essere menzionato il ruolo particolare svolto dai dirigenti, ai quali è attribuita la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa e ai quali spetta l'adozione di tutti gli atti e provvedimenti amministrativi.


Aggiornamento: Agosto 2016



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