La tutela giurisdizionale amministrativa

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Indice della guida di diritto amministrativo
Indice della guida alla Giustizia Amministrativa
A cura di Maria Luisa Foti
e con aggiornamenti di Filippo De Luca

La tutela giurisdizionale ordinaria

La giurisdizione amministrativa si suddivide in tre tipologie:

1. la giurisdizione generale di legittimità: (che si riferisce al sindacato sulla sola legittimità dell’atto. È finalizzata all’annullamento dell’atto che sia viziato per eccesso di potere o per incompetenza o violazione di legge).
2. la giurisdizione di merito: (ci riferiamo al quel tipo di giudizio in cui il sindacato si estende al merito, come ad esempio, il giudizio di ottemperanza).
3. la giurisdizione esclusiva: (in cui il giudice amministrativo ha cognizione, in alcune materie, anche sui diritti soggettivi, a norma dell’articolo103 della Costituzione).

Azione esperibili davanti al giudice amministrativo

1. Azione costitutiva: è l’azione tipica esperibile davanti al giudice amministrativo con cui si chiede l’annullamento di un atto. Questo tipo di azione viene esercitata nell’ambito della giurisdizione di legittimità e in alcuni casi anche nella giurisdizione di merito (art. 27, n.6 t.u. C.d.S) ed esclusiva (art. 29, t.u. C.d.S.). Il processo amministrativo si è caratterizzato tradizionalmente come un processo impugnatorio finalizzato all’annullamento di un atto lesivo di una posizione giuridica soggettiva del privato.
2. Azione di accertamento: nel processo amministrativo è possibile inoltre accertare un rapporto giuridico, soprattutto in sede di giurisdizione esclusiva.
3. Azione di condanna: dinanzi al G.A. è proponibile sia l'azione di condanna volta ad ottenere il risarcimento del dnno ingiusto cagionato al privato dalla P. A. (art. 7 l. n. 205/2000 e ora art. 30 c.p.a.) sia l'azione diretta a conseguire la condanna della P.A. ad un facere, in tema di silenzio-inadempimento (art. 21 bis l. TAR e ora art. 31 c.p.a.).


Tar
I Tribunali amministrativi regionali: sono organi amministrativi di primo grado dislocati su base regionale. In attuazione dell’art. 125 della Costituzione, sono stati istituiti con la legge n.1034 del 1971.

La Giurisdizione di legittimità dei Tar

I Tar hanno una cognizione limitata all’accertamento dei tre vizi che determinano l’illegittimità dell’atto e cioè l’eccesso di potere, incompetenza e violazione di legge. A norma dell’art.26, comma 2, legge Tar, nel caso di incompetenza, il giudice amministrativo può annullare l’atto illegittimo e rimettere l’affare all’autorità competente. Negli altri due casi può soltanto annullare l’atto, non potendolo ne riformalo e ne sostituirlo (potere riservato al giudice amministrativo ma solo nella giurisdizione di merito). La possibilità per i giudici amministrativi di emettere sentenza di condanna è ammessa in presenza di un danno risarcibile e cioè quando il danno sia ingiusto, quando ci sia il dolo o la colpa dell’amministrazione e il nesso causale tra il comportamento illecito posto in essere e il danno subito. Con l’art. 7 della legge 205/200 che ha riformato il d.lgs.80 del 1998, il diritto al risarcimento e agli altri diritti patrimoniali consequenziali rientrano nella cognizione del giudice amministrativo anche in sede di legittimità. Questa impostazione basata sul principio di economia processuale, parte dal presupposto che il diritto al risarcimento del danno ingiusto può essere soddisfatto all’interno di un unico processo: quello in cui è stato annullato l’atto illegittimo.
Per quanto riguarda l’oggetto del ricorso, l’art.2 della legge Tar afferma che il ricorso può essere proposto contro atti e provvedimenti degli organi amministrativi o degli enti pubblici consistenti in una manifestazione di volontà (atti in senso stretto) anche se non definitivi (ex art.20 legge Tar).
Nell’ambito della giurisdizione di legittimità, Tar conoscono solo della lesione degli interessi legittimi, nonostante a norma dell’art.4 legge Tar “nelle materie indicate negli articoli 2 e 3 la competenza spetta ai tribunali amministrativi regionali per i ricorsi aventi ad oggetto diritti ed interessi di persone fisiche o giuridiche, la cui tutela non sia attribuita all'autorità giudiziaria ordinaria, o ad altri organi di giurisdizione”. Inoltre i Tar possono conoscere di questioni relative a diritti soggettivi quando la valutazione degli stessi sia necessaria per la risoluzione della controversia. In ogni caso, sarà sempre una decisione che non avrà efficacia di giudicato ma verrà data “incidenter tantum”, ad eccezione di particolari situazioni (incidente di falso, stato a capacità delle persone) in cui il giudice amministrativo non potrà neanche decidere “incidenter tantum” ma sarà necessaria una decisione del giudice ordinario efficacia di giudicato Questo principio applicabile alla giurisdizione di legittimità vale anche nell’ambito della giurisdizione di merito.

La Giurisdizione di merito dei Tar

Mentre la giurisdizione di legittimità è finalizzata al controllo della legittimità dell’atto, la giurisdizione di merito mira al controllo non solo della legittimità ma anche del merito e cioè della convenienza e dell’opportunità.
È una giurisdizione eccezionale, in quanto ammessa eccezionalmente in deroga la principio del sindacato sulla sola legittimità dell’atto amministrativo e perciò è tassativa e cioè prevista solo in alcuni casi dalle legge. La giurisdizione di legittimità può essere configurata come un limite al potere discrezionale della P.A.: si parla in proposito di attività amministrativa esercitata in forma giurisdizionali, infatti il giudice potrà riformare, modificare o annullare l’atto per motivi di legittimità e condannare la P.A. al pagamento delle spese di giudizio.

Il giudizio per l'esecuzione del giudicato

Il più importante esempio di giurisdizione di merito è il giudizio per l’esecuzione del giudicato, cd. giudizio di ottemperanza. Non tutte le sentenza richiedono però una ulteriore attività da parte dell’amministrazione per l’esecuzione, come ad esempio le cd. sentenze autoapplicative che non richiedono nessuna attività ulteriore: si pensi alla sentenza che esaurisce il proprio contenuto con l’effetto demolitorio dell’annullamento dell’atto illegittimo. Quando invece il contenuto della sentenza non è solo di annullamento ma richiede un comportamento attivo da parte dell’amministrazione allora il privato si rivolgerà al giudice perché l’amministrazione non si sottragga all’obbligo di provvedere e “ottemperi” al precetto contenuto nella sentenza.
Inoltre la sentenza di cui si chiede l’ottemperanza deve essere passata in giudicato (anche se dal 2000 con la legge n.205 anche per le sentenze non ancora passate in giudicato esiste un tipo di tutela analogo al giudizio di ottemperanza).
Il procedimento (che si svolge in unico grado davanti al Consiglio di Stato per ottemperare alle decisioni del giudice ordinario e del Consiglio di Stato, mentre in tutti gli altri casi davanti al Tar) è regolato dal regolamento di procedura davanti al Consiglio di Stato. Le norme sono da individuare negli artt. 90 e 91: è necessario procedere alla formale messa in mora dell’autorità amministrativa e solo dopo 30 giorni dalla messa in mora si potrà procedere con il ricorso che andrà depositato presso la segreteria del Tar o del Consiglio di Stato e che non va notificato. La Corte Costituzionale è intervenuta di recente sul punto (sent. n.441/2005 e sent. n. 100/2006) e, pur non dichiarando l’illegittimità costituzionale della norma nella parte in cui non prescrive la necessità della notifica, ha stabilito che, se il ricorso non sia stato notificato, il giudice amministrativo deve disporre d’ufficio la comunicazione alla parte resistente (Travi). Dopo il deposito, la segretaria ne darà comunicazione all’amministrazione che entrò 30 giorni potrà inviare le sue osservazioni. A questo punto il presidente, con nota scritta in calce al ricorso, nomina il giudice relatore e fissa il giorno dell’udienza.
I poteri del giudice dell’ottemperanza sono molto ampi: potrà ad esempio revocare atti contrastanti con il giudicato o ordinare atti necessari per l’esecuzione del giudicato sostituendosi alla P.A.
C’è poi un altro caso, in cui non sarà il giudice stesso a compiere queste attività: nel provvedimento in cui assegna un breve termine alla P.A. per provvedere nominerà contestualmente un commissario ad acta, che si sostituirà all’amministrazione e adotterà il provvedimento richiesto per ottemperare al giudicato. La natura del “commissario ad acta” è molto discussa in dottrina: la tesi dominante lo configura come un ausiliario del giudice, di conseguenza i suoi atti sarebbero da impugnare davanti con reclamo al giudice dell’ottemperanza. La tesi minoritaria lo definisce come un organo straordinario dell’amministrazione


Giurisdizione esclusiva dei Tar

La giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 103 Cost. ricorre quando il giudice amministrativo, in particolari materie stabilite dalle legge, ha cognizione sia dei diritti soggettivi che degli interessi legittimi.
In alcune materie risulta infatti molto difficile stabilire la sottile linea che differenzia le situazioni giuridiche soggettive (casi di intreccio tra diritti soggettivi ed interessi legittimi). La giurisdizione esclusiva è l’eccezione che conferma la regola del riparto di giurisdizione in base alla situazione giuridica dedotta in giudizio: il giudice naturale dei diritti soggettivi risulta essere il giudice ordinario così come il giudice naturale degli interessi legittimi è da individuare nel giudice amministrativo.
L’art. 103 della Costituzione, data la genericità con cui ha assegnato in “particolari materie” la tutela dei diritti soggettivi al giudice amministrativo, ha creato non pochi problemi.
Dirimente al riguardo è stata la sentenza del Giudice delle leggi n. 204/2004 nella parte in cui ha ribadito, quale criterio di riparto di giurisdizione tra G.O. e G.A., quello della causa petendi ponendo in tal modo un solido argine alla "pratica" legislativa del riparto per blocchi di materie. Secondo il dictum della Consulta, ora fatto proprio dal c.p.a. (v. art. 7), per l'attribuzione di nuove materie alla giurisdizione esclusiva del G. A. è necessario che venga in rilevo la P. A. quale autorità e quindi in definitiva l'esercizio del potere amministrativo, non risultando invece sufficiente a radicare la giurisdizione esclusiva del G.A. il coinvolgimento di un generico interesse pubblico o l'evenienza che una delle parti sia la P.A. 

Sulla stessa scia si colloca la successiva sentenza della Consulta n. 191/2006 che ha ritenuto che, nell'ambito della giurisdizione esclusiva, possono rientrare i soli comportamenti della P. A. ricondubili mediatamente all'esercizio del potere amministrativo (v. ora art. 133 c.p.a.) e non anche i c.d. meri comportamenti la cui cognizione spetta invece al G. O.

 


 

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