Indice della guida di diritto amministrativo
A cura di Maria Luisa Foti
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La tutela giurisdizionale ordinaria
La giurisdizione amministrativa si suddivide in tre tipologie:
1. la giurisdizione generale di legittimità: (che si
riferisce al sindacato sulla sola legittimità dell’atto. È finalizzata
all’annullamento dell’atto che sia viziato per eccesso di potere o per
incompetenza o violazione di legge).
2. la giurisdizione di
merito: (ci riferiamo al quel tipo di giudizio in cui il sindacato si
estende al merito, come ad esempio, il giudizio di ottemperanza).
3. la giurisdizione esclusiva: (in cui il giudice
amministrativo ha cognizione, in alcune materie, anche sui diritti soggettivi, a
norma dell’articolo103 della Costituzione).
Azione esperibili davanti al giudice amministrativo
1. Azione costitutiva: è l’azione tipica esperibile
davanti al giudice amministrativo con cui si chiede l’annullamento di un atto.
Questo tipo di azione viene esercitata nell’ambito della giurisdizione di
legittimità e in alcuni casi anche nella giurisdizione di merito (art. 27, n.6
t.u. C.d.S) ed esclusiva (art. 29, t.u. C.d.S.). Il processo amministrativo può
essere definito in generale come un processo impugnatorio finalizzato
all’annullamento di un atto.
2. Azione di accertamento:
nel processo amministrativo è possibile inoltre accertare un rapporto giuridico,
soprattutto in sede di giurisdizione esclusiva.
3. Azione di
condanna: in base a quanto previsto dalla legge Tar, il giudice
amministrativo può condannare l’amministrazione al pagamento di una somma di
danaro. Con il d.lgs. 80/1998 e successive modificazioni, è possibile che il
giudice amministrativo nell’ambito della giurisdizione esclusiva condanni la
P.A. al pagamento di una somma di danaro (ora anche nell’ambito della
giurisdizione di legittimità).
Tar
I Tribunali amministrativi regionali: sono organi
amministrativi di primo grado dislocati su base regionale. In attuazione
dell’art.125 della Costituzione, sono stati istituiti con la legge n.1034 del
1971.
La Giurisdizione di legittimità dei Tar
I Tar hanno una cognizione limitata all’accertamento dei tre vizi che
determinano l’illegittimità dell’atto e cioè l’eccesso di potere, incompetenza e
violazione di legge. A norma dell’art.26, comma 2, legge Tar, nel caso di
incompetenza, il giudice amministrativo può annullare l’atto illegittimo e
rimettere l’affare all’autorità competente. Negli altri due casi può soltanto
annullare l’atto, non potendolo ne riformalo e ne sostituirlo (potere riservato
al giudice amministrativo ma solo nella giurisdizione di merito). La possibilità
per i giudici amministrativi di emettere sentenza di condanna è ammessa in
presenza di un danno risarcibile e cioè quando il danno sia ingiusto, quando ci
sia il dolo o la colpa dell’amministrazione e il nesso causale tra il
comportamento illecito posto in essere e il danno subito. Con l’art. 7 della
legge 205/200 che ha riformato il d.lgs.80 del 1998, il diritto al risarcimento
e agli altri diritti patrimoniali consequenziali rientrano nella cognizione del
giudice amministrativo anche in sede di legittimità. Questa impostazione basata
sul principio di economia processuale, parte dal presupposto che il diritto al
risarcimento del danno ingiusto può essere soddisfatto all’interno di un unico
processo: quello in cui è stato annullato l’atto illegittimo.
Per quanto
riguarda l’oggetto del ricorso, l’art.2 della legge Tar afferma che il ricorso
può essere proposto contro atti e provvedimenti degli organi amministrativi o
degli enti pubblici consistenti in una manifestazione di volontà (atti in senso
stretto) anche se non definitivi (ex art.20 legge Tar).
Nell’ambito della
giurisdizione di legittimità, Tar conoscono solo della lesione degli interessi
legittimi, nonostante a norma dell’art.4 legge Tar “nelle materie indicate negli
articoli 2 e 3 la competenza spetta ai tribunali amministrativi regionali per i
ricorsi aventi ad oggetto diritti ed interessi di persone fisiche o giuridiche,
la cui tutela non sia attribuita all'autorità giudiziaria ordinaria, o ad altri
organi di giurisdizione”. Inoltre i Tar possono conoscere di questioni relative
a diritti soggettivi quando la valutazione degli stessi sia necessaria per la
risoluzione della controversia. In ogni caso, sarà sempre una decisione che non
avrà efficacia di giudicato ma verrà data “incidenter tantum”, ad eccezione di
particolari situazioni (incidente di falso, stato a capacità delle persone) in
cui il giudice amministrativo non potrà neanche decidere “incidenter tantum” ma
sarà necessaria una decisione del giudice ordinario efficacia di giudicato
Questo principio applicabile alla giurisdizione di legittimità vale anche
nell’ambito della giurisdizione di merito.
La Giurisdizione di merito dei Tar
Mentre la giurisdizione di legittimità è finalizzata al controllo della
legittimità dell’atto, la giurisdizione di merito mira al controllo non solo
della legittimità ma anche del merito e cioè della convenienza e
dell’opportunità.
È una giurisdizione eccezionale, in quanto ammessa
eccezionalmente in deroga la principio del sindacato sulla sola legittimità
dell’atto amministrativo e perciò è tassativa e cioè prevista solo in alcuni
casi dalle legge. La giurisdizione di legittimità può essere configurata come un
limite al potere discrezionale della P.A.: si parla in proposito di attività
amministrativa esercitata in forma giurisdizionali, infatti il giudice potrà
riformare, modificare o annullare l’atto per motivi di legittimità e condannare
la P.A. al pagamento delle spese di giudizio.
Il giudizio per l'esecuzione del giudicato
Il più importante esempio di giurisdizione di merito è il giudizio per
l’esecuzione del giudicato, cd. giudizio di ottemperanza. Non tutte le sentenza
richiedono però una ulteriore attività da parte dell’amministrazione per
l’esecuzione, come ad esempio le cd. sentenze autoapplicative che non richiedono
nessuna attività ulteriore: si pensi alla sentenza che esaurisce il proprio
contenuto con l’effetto demolitorio dell’annullamento dell’atto illegittimo.
Quando invece il contenuto della sentenza non è solo di annullamento ma richiede
un comportamento attivo da parte dell’amministrazione allora il privato si
rivolgerà al giudice perché l’amministrazione non si sottragga all’obbligo di
provvedere e “ottemperi” al precetto contenuto nella sentenza.
Inoltre la
sentenza di cui si chiede l’ottemperanza deve essere passata in giudicato (anche
se dal 2000 con la legge n.205 anche per le sentenze non ancora passate in
giudicato esiste un tipo di tutela analogo al giudizio di ottemperanza).
Il
procedimento (che si svolge in unico grado davanti al Consiglio di Stato per
ottemperare alle decisioni del giudice ordinario e del Consiglio di Stato,
mentre in tutti gli altri casi davanti al Tar) è regolato dal regolamento di
procedura davanti al Consiglio di Stato. Le norme sono da individuare negli
artt. 90 e 91: è necessario procedere alla formale messa in mora dell’autorità
amministrativa e solo dopo 30 giorni dalla messa in mora si potrà procedere con
il ricorso che andrà depositato presso la segreteria del Tar o del Consiglio di
Stato e che non va notificato. La Corte Costituzionale è intervenuta di recente
sul punto (sent. n.441/2005 e sent. n. 100/2006) e, pur non dichiarando
l’illegittimità costituzionale della norma nella parte in cui non prescrive la
necessità della notifica, ha stabilito che, se il ricorso non sia stato
notificato, il giudice amministrativo deve disporre d’ufficio la comunicazione
alla parte resistente (Travi). Dopo il deposito, la segretaria ne darà
comunicazione all’amministrazione che entrò 30 giorni potrà inviare le sue
osservazioni. A questo punto il presidente, con nota scritta in calce al
ricorso, nomina il giudice relatore e fissa il giorno dell’udienza.
I poteri
del giudice dell’ottemperanza sono molto ampi: potrà ad esempio revocare atti
contrastanti con il giudicato o ordinare atti necessari per l’esecuzione del
giudicato sostituendosi alla P.A.
C’è poi un altro caso, in cui non sarà il
giudice stesso a compiere queste attività: nel provvedimento in cui assegna un
breve termine alla P.A. per provvedere nominerà contestualmente un commissario
ad acta, che si sostituirà all’amministrazione e adotterà il provvedimento
richiesto per ottemperare al giudicato. La natura del “commissario ad acta” è
molto discussa in dottrina: la tesi dominante lo configura come un ausiliario
del giudice, di conseguenza i suoi atti sarebbero da impugnare davanti con
reclamo al giudice dell’ottemperanza. La tesi minoritaria lo definisce come un
organo straordinario dell’amministrazione
Giurisdizione esclusiva dei Tar
La giurisdizione esclusiva (a norma dell’art.103 Cost.) sia ha quando il
giudice amministrativo ha cognizione sia dei diritti soggettivi che degli
interessi legittimi, “in particolari materie”.
In alcune materie, risulta
infatti molto difficile stabilire la sottile linea che differenzia le situazioni
giuridiche soggettive. La giurisdizione esclusiva è l’eccezion che conferma la
regola del riparto di giurisdizione in base alla situazione giuridica dedotta in
giudizio: il giudice naturale dei diritti soggettivi risulta essere il giudice
ordinario così come il giudice naturale degli interessi legittimi è da
individuare nel giudice amministrativo.
L’art. 103 della costituzione, data
le genericità con cui ha assegnato in “particolari materie” la tutela dei
diritti soggettivi al giudice amministrativo, ha creato non pochi
problemi.
La sentenza del giudice delle leggi (sent. 204/2004) è stata però
illuminante nella misura in cui ha stabilito il criterio di riparto di
giurisdizione anche nelle materie attribuite in blocco dal legislatore del 1998
e del 2000 alla cognizione del giudice amministrativo: la spedita di potere.
“Tale necessario collegamento – si legge dalla sentenza della Consulta - delle
“materie” assoggettabili alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
con la natura delle situazioni soggettive – e cioè con il parametro adottato dal
Costituente come ordinario discrimine tra le giurisdizioni ordinaria ed
amministrativa – è espresso dall’art. 103 laddove statuisce che quelle materie
devono essere “particolari” rispetto a quelle devolute alla giurisdizione
generale di legittimità: e cioè devono partecipare della loro medesima natura,
che è contrassegnata della circostanza che la pubblica amministrazione agisce
come autorità nei confronti della quale è accordata tutela al cittadino davanti
al giudice amministrativo.”
Oggetto del procedimento nella materie assegnate
alla giurisdizione esclusiva può essere un atto amministrativo ma anche un
rapporto: la giurisdizione esclusiva non è solo giurisdizione sugli atti ma
anche si rapporti. In questi casi il giudice amministrativo avrà dei poteri
istruttori molto più ampi e potrà decidere anche sul risarcimento del danno e
sui diritti patrimoniali consequenziali (la sentenza della corte costituzionale
n. 204/2004 ha ritenuto costituzionalmente legittimo questo punto: il diritto al
risarcimento del danno non è una materia devoluta alla giurisdizione esclusiva
ma uno strumento di tutela ulteriore per il cittadino).
L’art. 7 comma 2,
della legge tar, stabilisce che: “Il tribunale amministrativo regionale esercita
giurisdizione esclusiva nei casi previsti dall'articolo 29 del testo unico 26
giugno 1924, n. 1054, e in quelli previsti dall'articolo 4 del testo unico 26
giugno 1924, n. 1058, e successive modificazioni, nonché nelle materie di cui
all'articolo 5, primo comma, della presente legge”.
