Il processo amministrativo

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Indice della guida di diritto amministrativo
Indice della guida alla Giustizia Amministrativa
A cura di Maria Luisa Foti
e con approfondimenti di Filippo De Luca

Il processo amministrativo

Tra le caratteristiche del processo amministrativo (inteso come iter sequenziale  in cui si svolge l’operazione logica del giudizio come soluzione della controversia, secondo la definizione che né da Scoca) è caratterizzato dal principio della domanda: nemo iudex sine actore. Il giudice nel decidere la controversia si dovrà attenere alle allegazioni delle parti (artt. 99 c.p.c. e 27 co.1 e 6 legge Tar) il processo ha infatti inizio sui iniziativa della parte. Il giudice ha però ampi poteri istruttori (art.116 c.p.c. e art. 23, co.5 legge Tar e art.28 Reg. Proced. Cons. d. St.). Il giudice, nell’ambito delle allegazioni delle parti, ha ampi poteri istruttori come la richiesta di chiarimenti, documenti e verificazioni, anche se dal 2000 è possibile anche la consulenza tecnica d’ufficio per formare il convincimento del giudice.
Così come l’iniziativa, anche l’impulso alla prosecuzione del processo deve essere operato dalla parte: decadenza e perenzione determinate dall’inerzia delle parti possono portare all’estinzione del processo se non vi è riassunzione entro sei mesi dal verificarsi di una causa di interruzione.
Alla base di ogni processo c’è il principio del contraddittorio che si attua attraverso la notifica del ricorso, sia all’organo che ha emanato l’atto che si assume lesivo che ad almeno ad uno dei controinteressati. I riferimenti normativi di questo principio possono essere individuati nell’art. 101 c.p.c. e negli artt. 20, 21 e 23 della legge Tar. Il processo deve poi essere caratterizzato dal principio dell’economia processuale attraverso l’adozione di mezzi semplici e rapidi per il raggiungimento dell’obiettivo. Uno degli istituti creati al fine di velocizzare il processo è l’istituto dei motivi aggiunti. Infine, la causa deve inoltre essere trattata oralmente in pubblica udienza e in alcuni casi, in camera di consiglio.

Le parti del processo

1. Ricorrente: è una parte necessaria che introduce il processo e che propone il ricorso, avendo interesse all’annullamento o alla riforma di un provvedimento amministrativo.(si pensi al soggetto escluso dalla graduatoria di un concorso)
2. Resistente: altra parte necessaria del processo che propone il rigetto del ricorso avendo interesse che il provvedimento venga conservato. (ad esempio l’ente pubblico che indice il concorso).
3. Controinteressato: è il soggetto che ha un interesse uguale e contrario rispetto a quello del ricorrente e di conseguenza avrà interesse a che il provvedimento mantenga i suoi effetti (si pensi al soggetto vincitore del concorso). Anche il contro interessato è parte necessaria.
4. Interventori: sono parti eventuali e sono ammessi quelli adesivi ad adiuvandum o ad opponendum. Sono ammessi gli interventi litisconsortili e quelli principali solo se sono rispettati i termini di ricorso. Il soggetto che intenda intervenire ha l’obbligo di notificare l’atto alle altre parti nel domicilio eletto nel giudizio per poi depositarlo entro 20 giorni dalla data dell’ultima notifica.


Condizioni generali dell’azione

Essendo il processo amministrativo, un processo a istanza di parte, è necessario che il soggetto che propone il ricorso abbia la legittimazione a ricorrere e l’interesse a ricorrere.
La legittimazione a ricorrere agire individuata nella la titolarità della posizione giuridica soggettiva che si vuole dedurre in giudizio. Il ricorrente deve perrtanto essere un soggetto in una posizione qualificata rispetto alla molteplicità dei soggetti dell’ordinamento.
L’Interesse ad agire coincide invece con l’utilità concreta che ne potrebbe derivare dalla proposizione del ricorso. L’interesse deve essere concreto attuale e personale.


Il ricorso

L’atto che introduce il processo amministrativo è il ricorso, e cioè l’atto con cui si chiede l’annullamento, la modifica o la revoca dell’atto per i motivi indicati nel ricorso stesso.
Il termine entro cui deve essere notificato è di 60 giorni dalla notifica dell’atto che si vuole impugnare. Se l’atto non viene notificato, il termine decorre dalla data della sua pubblicazione, oppure dalla “piena conoscenza” dell’atto, in caso di mancata comunicazione.
Se il ricorso non viene notificato entro i termini stabiliti, all’amministrazione resistente o ad almeno uno dei contro interessati (i soggetti che hanno interesse al mantenimento degli effetti dell’atto impugnato) il ricorso è inammissibile.
A norma dell’art. 21 della legge Tar, (l.1034/1971) il ricorso, con la prova dell’avvenuta notifica, deve essere depositato entro 30 giorni dalla data dell’ultima notifica, a pena di improcedibilità dello stesso. Il ricorso è nullo se in esso non sono indicati i motivi su cui si fonda la pretesa del ricorrente.
In base al principio della domanda e cioè della corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, il giudice amministrativo è vincolato ad annullare l’atto solo per i motivi indicati nel ricorso.
Con la riforma del 2000 (l.205/2000) è possibile inserire i cd. motivi aggiunti. L’istituto di matrice giurisprudenziale, si riferisce all’ipotesi in cui il ricorrente inserisce nel ricorso fatti o documenti sconosciuti allo stesso al momento della proposizione del ricorso. L’altra ipotesi riguarda il caso in cui il provvedimento che si vuole impugnare con i motivi aggiunti, venga adottato in pendenza del ricorso. Il provvedimento deve essere però connesso all’oggetto del ricorso. Si pensi al caso di impugnazione della dichiarazione di pubblica utilità, in un procedimento di esproprio e dell’emissione del decreto di esproprio in pendenza del primo ricorso. Il decreto potrà essere impugnato nello stesso procedimento tramite l’istituto dei motivi aggiunti, da notificarsi a tutte le parti.
Il ricorso deve inoltre contenere l’istanza di discussione. Può essere inserita nel ricorso stesso o inserita entro due anni dalla proposizione dello stesso e pena di perenzione del ricorso, rilevabile d’ufficio (perenzione biennale).
Una volta ricevuta la domanda di discussione, il segretario formerà il fascicolo d’ufficio e lo trasmetterà al Presidente che, decorsi 20 giorni fisserà il giorni dell’udienza.
Le parti potranno a questo punto presentare documenti, fino a 20 giorni prima del giorno dell’udienza di discussione e memorie fino a 10 giorni prima.

L'istruttoria

È una fase del giudizio eventuale e non necessaria infatti, presentata la domanda di fissaizone d’udienza, l’art.23, co.5 della legge Tar,  “il Presidente dispone, ove occorra gli incombenti istruttori”. In questa fase del processo, il tribunale può essere coadiuvato dall’amministrazione interessata. Incombe sul ricorrente l’onere di provare i fatti su cui si fonda la propria pretesa( che siano nella sua disponibilità). Per quanto riguarda le prove che non sono nella disponibilità del ricorrente, quest’ultimo può sollecitare il giudice nel richiedere i “documenti, verificazioni o chiarimenti” necessari all’amministrazione, sollecitando quindi i poteri istruttori del giudice.
I singoli mezzi istruttori, nella giurisdizione di legittimità, sono quindi la richiesta di documenti, chiarimenti e verificazioni, secondo quanto prevede l’art.44 del T.U. del C.d.S. Con la legge 205/2000, l’art.16 ha introdotto la possibilità di utilizzare la Consulenza tecnica d’ufficio come ulteriore mezzo istruttorio. Per richiesta di chiarimenti, si fa riferimento all’art.213 del c.p.c. con la differenza che i chiarimenti possono essere richiesti anche all’amministrazione resistente. La richiesta di documenti consiste nell’ordine di esibire qualsiasi documento detenuto da terzi o dall’amministrazione che sia ritenuto utile per la decisione della controversia. Nella giurisdizione di merito invece, il giudice amministrativo può disporre di più mezzi istruttori, “nei modi determinati dal regolamento di procedura” (ex art. 44, 2° comma T.U. Cons. di Stato). In ogni caso, anche nella giurisdizione di merito, in base al principio del libero convincimento del giudice, sono esclusi l’interrogatorio formale e il giuramento in quanto prove legali.
Nell’ambito della giurisdizione di esclusiva, i mezzi istruttori previsti coincidevano con quelli previsti per la giurisdizione di legittimità. Contro la limitatezza dei mezzi istruttori nella giurisdizione esclusiva, è intervenuta nel 1987 una sentenza della Corte Costituzionale che dichiarava l’illegittimità costituzionale dell’art.44 T.U. Consiglio di Stato, nella parte in cui non prevedeva nelle controversie in materia di pubblico impiego tutti i mezzi istruttori del codice civile.
A livello legislativo questa mancanza è stata colmata nel 2000 quando, l’art. 7 della legge n.205/200 ha introdotto la possibilità al giudice, nell’ambito della giurisdizione esclusiva, il potere di assumere i mezzi di prova previsti dal codice di rito (ad eccezione del giuramento e dell’interrogatorio formale).

La trattazione

Ricevuta la domanda di discussione, il Presidente fissa con decreto, il giorno dell’udienza di discussione. In base all’art. 55 del Regolamento di Procedura del Consiglio di Stato, la trattazione ha luogo anche se non intervengono le parti o i loro avvocati: non esiste infatti l’istituto della contumacia. Il giudice che si interessa della relazione, espone i fatti e i motivi di diritto che risultano dal ricorso, ed eventualmente dal controricorso e dalle memorie delle parti.
Le parti sono quindi invitate, tramite i loro avvocati, a svolgere il loro assunto. In generale non sono ammesse repliche. L’udienza di trattazione è del ricorso è pubblica. L’eccezione è rappresentata dal procedimento in Camera di Consiglio, in base ai casi previsti dall’art.27 della legge Tar e altri casi introdotti con la riforma della legge 205/2000.


La Decisione del ricorso

Una volta ultimata la fase di trattazione della causa, i giudici si riuniscono in camera di Consiglio per deliberare a maggioranza assoluta.
 Le decisione può essere definitiva, se definisce il giudizio mentre può essere interlocutoria, quando si limita a risolvere  un incidente, a ordinare presentazione di un documento o la formazione di un mezzo istruttorio.
La decisione del Tar, deve contenere i seguenti elementi:
1. indicazione delle parti e dei loro avvocati
2. il tenore della domanda
3. esposizione dei motivi di fatto e di diritto
4. dispositivo (parte precettiva della decisione)
5. ordine affinchè sia eseguita dall’autorità amministrativa interessata
6. indicazione della data
7. sottoscrizione del giudice

Si possono avere sentenze di rito o di merito: le prime sono decisioni che incidono sulle questioni pregiudiziali, presupposti dell’azione e sule condizioni dell’azione. Quelle di merito accerteranno se sussistano o meno i vizi dedotti in giudizio. Le sentenze del Tar fanno stato ad ogni effetto tra le parti, i loro eredi o aventi causa (art. 2909 c.c.): i loro effetti non si estendono quindi al di là del ricorrente, amministrazione resistente, contro interessati ed eventuali interventori. Inoltre le sentenze del Tar sono esecutive e, anche se non ancora passate in giudicato, possono essere portate a esecuzione con una procedura simile al giudizio per l’esecuzione del giudicato (ex art.10 legge 205/2000).


L'Estinzione del Processo

Le cause che determinano l’estinzione del processo sono:

1. La perenzione
2. La rinunzia
3. La cessazione della materia del contendere
4. La sopravvenuta carenza di interesse
5. La decadenza per mancata riassunzione

 

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