Indice della guida di diritto amministrativo
A cura di Maria Luisa Foti
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Il processo amministrativo
Tra le caratteristiche del processo amministrativo (inteso come iter
sequenziale in cui si svolge l’operazione logica del giudizio come
soluzione della controversia, secondo la definizione che né da Scoca) è
caratterizzato dal principio della domanda: nemo iudex sine actore. Il giudice
nel decidere la controversia si dovrà attenere alle allegazioni delle parti
(artt. 99 c.p.c. e 27 co.1 e 6 legge Tar) il processo ha infatti inizio sui
iniziativa della parte. Il giudice ha però ampi poteri istruttori (art.116
c.p.c. e art. 23, co.5 legge Tar e art.28 Reg. Proced. Cons. d. St.). Il
giudice, nell’ambito delle allegazioni delle parti, ha ampi poteri istruttori
come la richiesta di chiarimenti, documenti e verificazioni, anche se dal 2000 è
possibile anche la consulenza tecnica d’ufficio per formare il convincimento del
giudice.
Così come l’iniziativa, anche l’impulso alla prosecuzione del
processo deve essere operato dalla parte: decadenza e perenzione determinate
dall’inerzia delle parti possono portare all’estinzione del processo se non vi è
riassunzione entro sei mesi dal verificarsi di una causa di
interruzione.
Alla base di ogni processo c’è il principio del contraddittorio
che si attua attraverso la notifica del ricorso, sia all’organo che ha emanato
l’atto che si assume lesivo che ad almeno ad uno dei controinteressati. I
riferimenti normativi di questo principio possono essere individuati nell’art.
101 c.p.c. e negli artt. 20, 21 e 23 della legge Tar. Il processo deve poi
essere caratterizzato dal principio dell’economia processuale attraverso
l’adozione di mezzi semplici e rapidi per il raggiungimento dell’obiettivo. Uno
degli istituti creati al fine di velocizzare il processo è l’istituto dei motivi
aggiunti. Infine, la causa deve inoltre essere trattata oralmente in pubblica
udienza e in alcuni casi, in camera di consiglio.
Le parti del processo
1. Ricorrente: è una parte necessaria che introduce il processo e che
propone il ricorso, avendo interesse all’annullamento o alla riforma di un
provvedimento amministrativo.(si pensi al soggetto escluso dalla graduatoria di
un concorso)
2. Resistente: altra parte necessaria del processo che
propone il rigetto del ricorso avendo interesse che il provvedimento venga
conservato. (ad esempio l’ente pubblico che indice il
concorso).
3. Controinteressato: è il soggetto che ha un interesse
uguale e contrario rispetto a quello del ricorrente e di conseguenza avrà
interesse a che il provvedimento mantenga i suoi effetti (si pensi al soggetto
vincitore del concorso). Anche il contro interessato è parte
necessaria.
4. Interventori: sono parti eventuali e sono ammessi quelli
adesivi ad adiuvandum o ad opponendum. Sono ammessi gli interventi
litisconsortili e quelli principali solo se sono rispettati i termini di
ricorso. Il soggetto che intenda intervenire ha l’obbligo di notificare l’atto
alle altre parti nel domicilio eletto nel giudizio per poi depositarlo entro 20
giorni dalla data dell’ultima notifica.
Condizioni generali dell’azione
Essendo il processo amministrativo, un processo a istanza di parte, è
necessario che il soggetto che propone il ricorso abbia la legittimazione a
ricorrere e l’interesse a ricorrere.
La legittimazione a ricorrere agire
individuata nella la titolarità della posizione giuridica soggettiva che si
vuole dedurre in giudizio. Il ricorrente deve perrtanto essere un soggetto in
una posizione qualificata rispetto alla molteplicità dei soggetti
dell’ordinamento.
L’Interesse ad agire coincide invece con l’utilità concreta
che ne potrebbe derivare dalla proposizione del ricorso. L’interesse deve essere
concreto attuale e personale.
Il ricorso
L’atto che introduce il processo amministrativo è il ricorso, e cioè l’atto
con cui si chiede l’annullamento, la modifica o la revoca dell’atto per i motivi
indicati nel ricorso stesso.
Il termine entro cui deve essere notificato è di
60 giorni dalla notifica dell’atto che si vuole impugnare. Se l’atto non viene
notificato, il termine decorre dalla data della sua pubblicazione, oppure dalla
“piena conoscenza” dell’atto, in caso di mancata comunicazione.
Se il ricorso
non viene notificato entro i termini stabiliti, all’amministrazione resistente o
ad almeno uno dei contro interessati (i soggetti che hanno interesse al
mantenimento degli effetti dell’atto impugnato) il ricorso è inammissibile.
A
norma dell’art. 21 della legge Tar, (l.1034/1971) il ricorso, con la prova
dell’avvenuta notifica, deve essere depositato entro 30 giorni dalla data
dell’ultima notifica, a pena di improcedibilità dello stesso. Il ricorso è nullo
se in esso non sono indicati i motivi su cui si fonda la pretesa del
ricorrente.
In base al principio della domanda e cioè della corrispondenza
tra il chiesto e il pronunciato, il giudice amministrativo è vincolato ad
annullare l’atto solo per i motivi indicati nel ricorso.
Con la riforma del
2000 (l.205/2000) è possibile inserire i cd. motivi aggiunti. L’istituto di
matrice giurisprudenziale, si riferisce all’ipotesi in cui il ricorrente
inserisce nel ricorso fatti o documenti sconosciuti allo stesso al momento della
proposizione del ricorso. L’altra ipotesi riguarda il caso in cui il
provvedimento che si vuole impugnare con i motivi aggiunti, venga adottato in
pendenza del ricorso. Il provvedimento deve essere però connesso all’oggetto del
ricorso. Si pensi al caso di impugnazione della dichiarazione di pubblica
utilità, in un procedimento di esproprio e dell’emissione del decreto di
esproprio in pendenza del primo ricorso. Il decreto potrà essere impugnato nello
stesso procedimento tramite l’istituto dei motivi aggiunti, da notificarsi a
tutte le parti.
Il ricorso deve inoltre contenere l’istanza di discussione.
Può essere inserita nel ricorso stesso o inserita entro due anni dalla
proposizione dello stesso e pena di perenzione del ricorso, rilevabile d’ufficio
(perenzione biennale).
Una volta ricevuta la domanda di discussione, il
segretario formerà il fascicolo d’ufficio e lo trasmetterà al Presidente che,
decorsi 20 giorni fisserà il giorni dell’udienza.
Le parti potranno a questo
punto presentare documenti, fino a 20 giorni prima del giorno dell’udienza di
discussione e memorie fino a 10 giorni prima.
L'istruttoria
È una fase del giudizio eventuale e non necessaria infatti, presentata la
domanda di fissaizone d’udienza, l’art.23, co.5 della legge Tar, “il
Presidente dispone, ove occorra gli incombenti istruttori”. In questa fase del
processo, il tribunale può essere coadiuvato dall’amministrazione interessata.
Incombe sul ricorrente l’onere di provare i fatti su cui si fonda la propria
pretesa( che siano nella sua disponibilità). Per quanto riguarda le prove che
non sono nella disponibilità del ricorrente, quest’ultimo può sollecitare il
giudice nel richiedere i “documenti, verificazioni o chiarimenti” necessari
all’amministrazione, sollecitando quindi i poteri istruttori del giudice.
I
singoli mezzi istruttori, nella giurisdizione di legittimità, sono quindi la
richiesta di documenti, chiarimenti e verificazioni, secondo quanto prevede
l’art.44 del T.U. del C.d.S. Con la legge 205/2000, l’art.16 ha introdotto la
possibilità di utilizzare la Consulenza tecnica d’ufficio come ulteriore mezzo
istruttorio. Per richiesta di chiarimenti, si fa riferimento all’art.213 del
c.p.c. con la differenza che i chiarimenti possono essere richiesti anche
all’amministrazione resistente. La richiesta di documenti consiste nell’ordine
di esibire qualsiasi documento detenuto da terzi o dall’amministrazione che sia
ritenuto utile per la decisione della controversia. Nella giurisdizione di
merito invece, il giudice amministrativo può disporre di più mezzi istruttori,
“nei modi determinati dal regolamento di procedura” (ex art. 44, 2° comma T.U.
Cons. di Stato). In ogni caso, anche nella giurisdizione di merito, in base al
principio del libero convincimento del giudice, sono esclusi l’interrogatorio
formale e il giuramento in quanto prove legali.
Nell’ambito della
giurisdizione di esclusiva, i mezzi istruttori previsti coincidevano con quelli
previsti per la giurisdizione di legittimità. Contro la limitatezza dei mezzi
istruttori nella giurisdizione esclusiva, è intervenuta nel 1987 una sentenza
della Corte Costituzionale che dichiarava l’illegittimità costituzionale
dell’art.44 T.U. Consiglio di Stato, nella parte in cui non prevedeva nelle
controversie in materia di pubblico impiego tutti i mezzi istruttori del codice
civile.
A livello legislativo questa mancanza è stata colmata nel 2000
quando, l’art. 7 della legge n.205/200 ha introdotto la possibilità al giudice,
nell’ambito della giurisdizione esclusiva, il potere di assumere i mezzi di
prova previsti dal codice di rito (ad eccezione del giuramento e
dell’interrogatorio formale).
La trattazione
Ricevuta la domanda di discussione, il Presidente fissa con decreto, il
giorno dell’udienza di discussione. In base all’art. 55 del Regolamento di
Procedura del Consiglio di Stato, la trattazione ha luogo anche se non
intervengono le parti o i loro avvocati: non esiste infatti l’istituto della
contumacia. Il giudice che si interessa della relazione, espone i fatti e i
motivi di diritto che risultano dal ricorso, ed eventualmente dal controricorso
e dalle memorie delle parti.
Le parti sono quindi invitate, tramite i loro
avvocati, a svolgere il loro assunto. In generale non sono ammesse repliche.
L’udienza di trattazione è del ricorso è pubblica. L’eccezione è rappresentata
dal procedimento in Camera di Consiglio, in base ai casi previsti dall’art.27
della legge Tar e altri casi introdotti con la riforma della legge 205/2000.
La Decisione del ricorso
Una volta ultimata la fase di trattazione della causa, i giudici si
riuniscono in camera di Consiglio per deliberare a maggioranza
assoluta.
Le decisione può essere definitiva, se definisce il giudizio
mentre può essere interlocutoria, quando si limita a risolvere un
incidente, a ordinare presentazione di un documento o la formazione di un mezzo
istruttorio.
La decisione del Tar, deve contenere i seguenti
elementi:
1. indicazione delle parti e dei loro avvocati
2. il
tenore della domanda
3. esposizione dei motivi di fatto e di
diritto
4. dispositivo (parte precettiva della
decisione)
5. ordine affinchè sia eseguita dall’autorità amministrativa
interessata
6. indicazione della data
7. sottoscrizione del
giudice
Si possono avere sentenze di rito o di merito: le prime sono decisioni che
incidono sulle questioni pregiudiziali, presupposti dell’azione e sule
condizioni dell’azione. Quelle di merito accerteranno se sussistano o meno i
vizi dedotti in giudizio. Le sentenze del Tar fanno stato ad ogni effetto tra le
parti, i loro eredi o aventi causa (art. 2909 c.c.): i loro effetti non si
estendono quindi al di là del ricorrente, amministrazione resistente, contro
interessati ed eventuali interventori. Inoltre le sentenze del Tar sono
esecutive e, anche se non ancora passate in giudicato, possono essere portate a
esecuzione con una procedura simile al giudizio per l’esecuzione del giudicato
(ex art.10 legge 205/2000).
L'Estinzione del Processo
Le cause che determinano l’estinzione del processo sono:
1. La perenzione
2. La rinunzia
3. La cessazione della
materia del contendere
4. La sopravvenuta carenza di
interesse
5. La decadenza per mancata riassunzione
