Diritto amministrativo e funzione amministrativa

Indice della guida di diritto amministrativo
A cura di Maria Luisa Foti
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Diritto amministrativo e funzione amministrativa

Lo stato (comunità di individui che detiene la forza legittima in un dato territorio e che da vita ad un ordinamento che soddisfi gli interessi generali) realizza i propri fini attraverso quattro momenti: scegliendo gli obiettivi da raggiungere, (funzione politica); attraverso la proposizione degli obiettivi tra i tanti possibili, (funzione legislativa); attuando i precetti contenuti negli atti politici, (funzione amministrativa) e, infine, con la vigilanza, conservazione e osservazione delle regole poste alla base dell’ordinamento (funzione giurisdizionale).

Gli Stati caratterizzati dalla presenza di un corpo di regole amministrative distinte dal diritto comune sono generalmente definiti come Stati a regime amministrativo. Il diritto amministrativo è quel settore del diritto pubblico che regola tutte le attività per il conseguimento degli interessi pubblici e della pubblica amministrazione. Si occupa inoltre di regolare i rapporti tra la pubblica amministrazione e i cittadini. L’origine di questa branca del diritto pubblico è da collegarsi al principio di divisione dei poteri del filosofo francese Montesquieu. La funzione amministrativa, che è caratterizzata dall’essere un’attività finalizzata al conseguimento in concreto degli obiettivi generali fissati all’interno degli atti espressione dell’indirizzo politico, deve svolgersi in modo tale da sacrificare il minor numero possibile di interessi. I titolari della funzione amministrativa sono Lo Stato-amministrazione e gli enti pubblici autarchici.

Espressione della funzione politica sono gli atti politici che si presentano in numero ben definito dalla legge, non essendo ammissibili al di fuori di tali previsioni (numerus clausus). Legittimati alla loro emanazione sono Governo, Presidente della Repubblica, Parlamento, Corte Costituzionale, Regioni, Corpo elettorale. Sono caratterizzati dalla loro insindacabilità, (art.31 del Testo Unico delle leggi sul Consiglio di Stato): a differenza degli atti amministrativi che possono essere oggetto di sindacato giurisdizionale, tramite opposizione, ricorso gerarchico e ricorso straordinario al Capo dello Stato, gli atti politici non possono essere sindacati.

La dottrina, per distinguere i due tipi di atti, ha elaborato, oltre alla teoria della "libertà del fine" che caratterizzerebbe gli atti politici e non quelli amministrativi (vincolati alla realizzazione dei precetti politici), ha elabortato la teoria della causa: gli atti politici sarebbero finalizzati alla realizzazione dell’indirizzo di governo.

Si posizionano invece ad un livello intermedio tra questi due tipi di atti, gli atti di alta amministrazione. Anche se generali, nel loro contenuto, fanno parte degli atti amministrativi e quindi seguono il regime giuridico di questi atti, potendo essere impugnati al pari degli atti amministrativi.

Essendo direttive o atti programmatici, gli atti di altra amministrazione, difficilmente però vengono impugnati, in quanto non ledendo direttamente situazioni giuridiche individuali: in questo senso verrebbe a mancare dell’interesse ad agire, requisito indefettibile per la proposizione di un ricorso sia amministrativo che giurisdizionale.